吕忠梅 |《环境保护法》的前世今生

2014年4月24日,第十二届全国人大常委会第八次会议通过了《中华人民共和国环境保护法修订案》（本节以下简称《修订案》），这部法律是在1989年颁行的《中华人民共和国环境保护法》基础上进行的修订。欲真正理解《修订案》，必须对中国环境立法的过程及相关法律内容有全面了解。

一、《环境保护法》的前世：从试行法到正式法

生态环境问题，是人类社会进入近代以来面临的重大生存危机。中国作为地球家族的成员，不可能实际上也没有做到“独善其身”。自新中国成立以来，一直遭遇着生态环境问题的困扰，我国的环境立法正是在国际环境保护运动的影响下、伴随人们对环境问题的认识不断深入而逐渐起步并不断发展的。

（一）1949～1979年：环境立法起步阶段

新中国成立之初，国家百废待兴，由于缺乏经济建设经验，制定的经济复苏宏观决策一度出现政策偏差，粗放型、资源型工业规模不断扩大，人口增长控制失调，城市基础设施落后，形成并积累了一些难以逆转的生态环境破坏问题。

1957年以后，中国与苏联的关系恶化，为了走中国自己的发展道路，实行了赶超“英美”、自力更生、艰苦奋斗的发展方针和“闭关锁国”的对外政策。先是采取“大跃进”方式，全民大办钢铁，导致“小钢铁”遍地开花，生产粗放、技术落后，没有采取任何污染控制措施，浓烟滚滚、污水横流、渣滓遍地，污染情况日益严重。乱挖滥采矿产资源，严重破坏植被、破坏地貌和景观、生物资源遭受劫难，造成生态平衡的破坏，使我国的环境污染和生态破坏矛盾凸显。

“文革”时期，在“破除一切封、资、修”、“抓革命，促生产”、“备战备荒”的理念下，中国的环境污染和破坏达到了触目惊心的程度：工业上片面追求高产值带来的是资源能源大量浪费和严重环境污染；大兴“五小”工业却不采取环境保护措施导致环境质量迅速恶化；“三线”建设把许多污染严重的工厂迁进深山峡谷，导致污染向生态脆弱地区转移却又无法集中控制；不顾城市生态环境特点，推进“变消费城市为生产城市”运动，在文化古城建设重污染型工业，加重了环境污染的危害；推行“以粮为纲”的农业发展战略，毁林、毁牧、围湖造田，严重破坏生态平衡，导致生态恶性循环；有人打着“革命”的旗号，滥猎乱采野生珍稀动植物，肆意破坏风景名胜，冲击自然保护区、自然与文化遗址，导致许多珍稀动物濒临灭绝、大量的自然遗产严重破坏。环境污染和生态破坏迅速蔓延，中国的环境问题由发生期上升到暴发期。

与此同时，中国的人口迅速增长。经历了从1957-1960年、1962-1972年两个人口增长高峰期，人均耕地不断减少，人均资源再度下降，迫使人们以更高的强度利用土地，不合理地开发资源。城乡建设和农村能源的短缺，乱砍滥伐和毁林开荒；开垦草原、超载放牧，草原面积不断缩小，草地退化，沙漠化现象日益严重；粗放型经济发展更加速了矿产资源消耗。过度乃至掠夺式开发野生动植物资源使我国生物多样性持续丧失，许多物种种群数量急剧减少。

20世纪70年代，国际环境保护运动如火如荼，在国际环境保护思潮的影响下，中国的环境保护开始起步。1.972年6月，中国政府派出环境代表团出席了联合国第一次人类环境会议。1973年8月，第一次全国环境保护会议召开，审视了中国环境污染和环境破坏的情况，通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字环境保护工作方针；拟定了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。1973年11月，国家计委、国家建委、卫生部联合颁布《工业“三废”排放试行标准》。1978年，《宪法》中明确宣示了“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”（第11条第3款）。并在1979年9月13日由第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议原则通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》（本节以下简称为《试行法》）。

这部法律在我国立法体系远未完备的背景下出台，十分难得。《试行法》以环境保护专门法的形式出现，是我国环境立法的起点，影响了迄今为止我国环境立法的进程：

第一，立法理念先进。《试行法》在国际环境保护运动的影响下制定，吸收了当时国际上先进的环境保护理念，体现了限制经济活动以保护环境的总体思路，体现了既防治环境污染又保护自然环境的“大环保理念”，并蕴含着保护环境权及生态中心主义的环境保护理念。比如：《试行法》的结构上包括了“保护自然环境”（第二章）和“防治污染和其他公害”（第三章）两大部分；《试行法》将立法任务确定为“为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康”（第2条），将水资源保护目标确定为“维持水质良好状态”（第11条），等。这些都反映了国际上先进的环境保护理念的影响。

第二，立法定位模糊。《试行法》在人大常委会提请审议时，原城乡建设环境保护部部长李超伯代表国务院向全国人大常委会进行了立法说明，指出该法应该成为环境保护领域的基本法，即主要是规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策。因为原提请审议的法律草案在审议过程中，常委们觉得不够成熟，所以采取了“原则通过”并“试行”的方式，由此埋下了环境保护法的定位之争的隐患。这部法律虽然在学界一直被认为是中国环境保护的基本法，但在实际上却存在着尴尬：一方面，从形式上看，《试行法》由全国人大常委会通过，在立法体系上不是基本法，效力偏低，其沟通作用和统领作用都难以发挥；另一方面，从内容上看，《试行法》的制度涉及本身多为具体制度，与其后制定的环境单行法并无明确分工，也没有体现应有的高度。

第三，立法技术不成熟。试行法制定的时代背景决定其立法技术存在比较明显的缺陷，在法律责任制度、立法目的表述、政府管理职责、生效时间规定等方面都反映出明显不足。在内容上，也比较杂乱，比如规定了食品安全制度（第25条），直接将环境保护的工作方针（第4条）作为法律条文，用语也不够规范；等等。这些问题是在人大常委会审议时，许多意见认为这部法律只能“试行”的重要原因。

（二）1979～1989年：环境立法快速发展阶段

改革开放初期，随着经济高速增长的进程，环境问题急速恶化，环境保护在国家经济社会生活中的重要性也被提到了一个新的高度。1983年末第二次全国环境保护会议召开，会上首次提出保护环境是我国的一项基本国策。根据会议精神，1984年的《国务院关于环境保护工作的决定》明确提出，保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和自然环境破坏，是我国社会主义现代化建设中的一项基本国策。另外，20世纪80年代也是我国法学和立法发展的关键时期，社会主义法制建设实践全面展开，中国特色社会主义法学理论体系研究由此奠基。在环境保护领域也制定了一系列资源保护和污染防治的法律，掀起了一次环境立法的小高潮。自此，环境立法进入了“快车道”,1983年制定《海洋环境保护法》，1984年制定《水污染防治法》，1984 年制定《森林法》，1985年制定《草原法》，1986年制定《矿产资源法》、《土地管理法》、《渔业法》，1987年制定《水污染防治法》，1988年制定《水法》，1987年制定《大气污染防治法》。

其实，自《试行法》实施之日起，这部法律的修订就提上了B程，20世纪80年代初期就成立了《环境保护法（试行）》修订领导小组，并聘请了北京大学、武汉大学、中国社科院、中国政法大学的专家学者组成法律修订工作专班，开始进行修订。从1980年修法工作专班成立到1989年人大常委会审议，修法工作虽然一直在进行，但进展十分缓慢。影响修订进程的一个重要因素是对《试行法》本身的纠结，在加快环境保护单行法制定进程的情况下，对是否有必要修改《试行法》，甚至对该法是否有必要存在，心存疑虑。

另一个非常重要的因素是，这一段时期，国务院进行了两次机构改革，环境保护行政管理体制也一直处于变动状态。我国最早于1973年成立环境保护领导小组办公室（简称国环办）；1982年，国务院第一次机构改革，成立环境保护局，归属于当时的城乡建设环境保护部；1984年更名为国家环境保护局，但依旧在建设部管理范围内；1988年国务院第二次机构改革，将国家环境保护局从城乡建设环境保护部中独立出来成为国务院直属机构（副部级），完成了由城乡建设部下属局到独立的环境保护局的转变。

在国际上，环境保护运动经历了20世纪60到70年代的高潮后，80年代进入相对低潮期。以美国为代表，一方面，反环保的声音渐起，并在90年代初发展成为能与环境保护主义相对抗的反环保主义，“明智的利用”运动是其中的典型代表。另一方面，政府推行自由主义经济政策，甚至公开宣称反环境保护，寻求各种方法消除或削弱环境管制。

1989年12月26日，七届全国人大第十一次常委会通过了《中华人民共和国环境保护法》（本节以下简称为《环保法》），该法以试行法为基础修改而成。曲格平在向全国人大常委会所做的《关于〈中华人民共和国环境保护法（修改草案）〉的说明》中提出：“在执行中也发现《环保法（试行）》有不够完善的地方，有些内容也已不适应当前形势发展的需要：一是《环保法（试行）》是依据1978年宪法第11条‘国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害’的规定制定的。1982年宪法第26条规定‘国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害’，因此，环境保护的立法依据发生了变化。二是对许多在实践中行之有效的制度没有加以确认。例如，只规定超标准排污要征收排污费，没有规定对排放某些污染物，虽然没有超标准排放，也应当征收排污费；没有规定排放污染物许可证制度；没有设专章规定法律责任，只是对惩罚作了一条笼统的规定。三是有些内容已不适应当前形势发展的需要。例如，环保法（试行）具体地规定了环境保护机构的设置和职责，这样规定不利于深化机构改革；此外，对超标准排放污染物的企业限期治理，逾期达不到国家标准的，只规定要限制企业的生产规模，也不够妥当。环保法（试行）是试行法，应当在总结经验的基础上，加以修改完善，作为正式法律施行。”

纵观《环保法》的制定过程与内容，可以发现国际国内的多重因素，对于这部法律有着十分明显的影响。这恰恰反映了我国当时的环境保护政策、经济发展需求以及国际环保思想的发展状况。客观而言，这部法律较之于《试行法》有了重大进步：

第一，内容更加科学。其一，《环保法》坚持了大环保理念对自然环境保护和污染防治加以规定，并且加入”改善“环境的规定反映了现实需求。其二，明确了环境监管体制，对于监管部门、监管职权的规定更加明确，克服了《试行法》政企不分的问题。其三，建立了环境监管的基本制度如环境标准、环境监测、环境影响评价、三同时、排污申报、限期治理、排污收费、防止污染转移、环境应急措施、法律责任等。其四，初步建立了环境民事责任、环境行政责任制度，加上刑法规定的环境资源犯罪规范共同构成环境法律责任体系框架。

第二，立法技术显著进步。20世纪80年代兴起并迅速发展的环境法学研究为制定《环保法》提供了理论支持，使其体系性显著增强，法律责任、立法目的等的规定和表述更加合理，与其他法律法规的关系也得到了较为充分考虑。

但是，《环保法》也存在着明显的问题，其理念与制度一直广受诟病。

第一，经济增长观念主导。《环保法》制定时，中国经济进入快速发展期，从政府到民间发展经济的冲动十分强烈。环境保护虽然被提到了新的高度，但并不能改变我国发展经济的迫切要求，从政府到民间对发展经济的热情显然高于保护环境，国际上也逐渐兴起反环保的思潮。《环保法》确立了“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的目标（第4条），并被学者们总结为协调发展原则而归为环境法的基本原则。实际上反映了平衡环境保护与经济发展的思路，与美国的“明智的利用”思潮具有一致性，其表述顺序更是要求环保顺应发展而非发展适应环保。这种平衡的思路实质上部分否定了环境保护运动所追求的环境目标的纯粹性，体现的是“发展优先”、“GDP导向”，是“退而求其次”的选择。也是基于这样的平衡思路，《环保法》删除了《试行法》中创造“适宜”环境、维持水质“良好”等提法，反映了环境目标的倒退。

第二，立法定位问题仍未解决。与《试行法》一样，《环保法》虽然在学界依然被认为是环境保护基本法，但否定观点仍然存在，与对《试行法》相同的质疑同样存在，其在立法效力层次、内容的统领性上并无根本改观，“无论在形式上还是内容上都未达到基本法的要求”，政府官员也认为其基本法地位不突出。

第三，部门立法、部分立法倾向明显。部门立法是我国立法实践中存在的主要不足之一，其问题不在于部门参与立法，而在于“行政机关借助于立法的方式使部门利益‘合法化’”，《环保法》也具有明显的部门立法倾向，甚至被直指为“为环保局立法”。这一方面与20世纪80年代中国确定的环境保护任务有关，也与环境保护局刚从建设部门独立需要显示自身存在有关。但客观上使旧法表现出“为城市立法、为工业立法”、“偏重污染防治立法”的特征，从而为我国环境保护整体上相对忽视农村和农业、轻视资源保护，市场机制与公众参与严重不足埋下了伏笔。

第四，末端治理特征明显。“为污染立法”思维主导，主要制度安排集中于污染控制，生态保护与预防原则基本没有得到体现。理念的疏漏与重要制度的缺失，导致科学的环境保护体制、机制没有真正形成，不能充分发挥法律的拘束力和强制力，这是造成中国目前环境污染和生态破坏严重的原因之一。

二、环境保护法的变身：一波三折修法路

从1989年《环保法》颁行，到2014年《修订案》通过，25年修法路，跌宕起伏。其间经历了几个重大变化：从环境保护法的存废到确定基础性法律地位；从“有限修改”到“全面修改”；从“为城市立法、为企业立法、为污染立法”到“为城乡立法、为政府与企业立法、为生态环境保护立法”。这些转变的发生，既有经济社会发展阶段的影响，也是各界对解决“中国问题”需要“中国方案”共识达成的过程。值得重视的是，重大转变均发生在十八大召开前后，这绝不仅仅是时间的巧合。

（一）1990～2010年：从搁置到启动修法

在《环保法》施行的25年中，国际国内环境立法的“环境”出现了重大变化，尤其是在立法理念、立法宗旨、法制度的价值取向上发生了根本性变革，这种变革无疑会动摇《环保法》的根基。在国际上，可持续发展作为一种不同于传统“人类中心主义”的新的发展观，在“生态人类中心主义”）的思维方式下，明确提出了对现行法律进行评估和制定新的符合“可持续发展”要求的法律的要求，这一新的发展观及其要求得到了世界各国的广泛认同与接受。在中国，建设社会主义市场经济体制作为中国未来发展的目标载入宪法，“依法治国，建设社会主义法治国家”也成为了宪法所确定的治国方略；执政党更是明确提出了与可持续发展旨趣一致的科学发展观，政府也明确宣示要建设“法治政府”。可持续发展观、社会主义市场经济体制改革目标、建设法治国家以及科学发展观都是《环保法》制定时不可能达到的认识。但这些认识对于中国的今天与未来却是具有决定意义的，它们意味着新的生产方式与生活方式、新的伦理道德、新的世界观与方法论，更意味着新的立法理念、新的立法原则、新的立法模式、新的制度体系。如果我们运用这些新观念、新思维来审视《环保法》，不难发现它存在的问题。

耐人寻味的是：《环境保护法》在20年前就被纳入人大修法的议事日程，全国人大常委会曾于1995年、1996年、2006年三次组织对《环保法》执行情况进行专门检查，并且在提交的报告中都建议要加强环境保护立法，有的报告还明确提出要修改《环保法》。全国人大大环资委更是多次对《环保法》执法情况进行调研，但多年来，却一直被以“修改条件、时机不成熟，认识尚不一致”等理由搁置。

面对环境基本法的存废之争，人们也有不同态度。有人认为，这仅仅是一部形式意义上的法律文件，有或者没有无关紧要，没有必要劳神费力地去讨论；更没有必要大动干戈，让所有人都来参与争论，立法机关自己决定足矣。表面看来，这的确是关于一部形式上的法律文件是否有必要存在的争论，其具体对象特指《环保法》，如果止步于此，争论似有小题大做之嫌，一部法律文件是否存在并不会引发“地震”或“飓风”，不足以摧毁中国的环境保护事业。但透过争论的表面，便不难发现：事情绝非形式那么简单。它不仅是一部法律文件的存废之争，其实质是对可持续发展观及环境法的根本认识以及如何理解和实现科学发展观的问题。

在学术界，有人认为，我国已经对环境保护的单行法进行了大规模的修订，有的单行法甚至已经多次修订，单行法的修订不仅及时总结了我国成熟的环境保护经验，而且吸收了一些国外的先进制度；在单行法的立、改、废完成以后，各项制度都将更加成熟，《环保法》将失去存在的理由。因此，《环保法》不仅不该修订，而且应被废止。其实，这是对环境基本法的地位与功能认识不足、没有厘清基本法与单行法的关系而造成的误解。

从理论上看，环境基本法是一个国家制定的全面调整环境社会关系的法律文件，它与就某一环境问题的解决或者规范某一类具体的环境社会关系的单行立法具有很大的不同。环境基本法是“保护环境的国家基本章程”。如《国家环境政策法》，它在美国环境法体系中的地位主要是由其性质和作用决定的。就其性质而言，它是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律，它对一切联邦行政机关补充了保护环境的法律义务和责任，以统一的国家环境政策、目标和程序改变了行政机关在环境保护问题上的各行其是、消极涣散的局面。就其作用而言，它规定的环境影响评价程序迫使行政机关把对环境价值的考虑纳入决策过程，改变了行政机关忽视环境价值的行政决策方式。它在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标创造了内部和外部的条件。由于国家《环境政策法》的特殊性质和作用，同其他的环境法律相比，它在美国环境法体系中显然处于更高的位置。可以说环境基本法是在人类面临严重的环境问题，重新审视人类与环境的关系，选择新的生产方式和生活方式的产物。它虽然仅仅只是一个法律文件，但具有划时代的意义。

从环境法实践看，许多国家走过了“从单行法到基本法”的道路，基本法的制定是从“先污染后治理”的惨痛教训中得出的结论。

环境问题早已存在，不少国家试图通过颁行单行法律法规以解决问题，但由于始终未将环境问题的解决与人类的生产方式、生活方式或发展模式联系起来，没有重视环境资源的整体性、生态性、开放性特征，单行法的作用十分有限。直到20世纪60年代人类环境问题的大讨论，随后《人类环境宣言》的出台，才使人们真正认识环境与发展，环境与资源、环境与人口的关系，认识到需要有统一的发展目标和发展战略，需要有统一的法律。对环境问题认识的质的飞跃导致了环境基本法的出现。1972年前后世界各国掀起了制定环境基本法的第一个高潮，大多数国家的环境基本法是在这一时期出台的。1992年，联合国环境与发展大会的召开，《地球宣言》将可持续发展作为全球环境保护的根本目标，继《人类环境宣言》以后又一次使人类对环境问题的认识产生了新的飞跃，环境与发展成为迈向21世纪的人类面临的最大障碍，在这一挑战面前，各国纷纷对环境保护基本法进行了检讨，一些过去没有环境保护基本法的国家迅速制定并颁行了环境保护基本法，如泰国以及拉丁美洲诸国；一些已经制定有环境保护基本法的国家根据可持续发展的要求进行了修订或重新制定新的基本法，如日本将过去的《公害对策基本法》、《自然环境保护法》予以废止，重新制定并颁布了《环境基本法》，完成了环境保护以公害治理为主到全面保护环境的过程。1992年以来，世界各国颁行环境基本法的热潮方兴未艾，在欧洲甚至出现了如《欧盟环境保护法》这样的国际性区域的环境基本法。

由此不难看出，环境基本法是人类正确认识自然、重新检讨人类传统生活方式，规范人类活动对环境的影响的产物，也是由于环境问题的严重所形成的不同于一般社会关系的环境社会关系客观上需要有统一的法律调整的结果；环境保护基本法是确立环境法的基本原则与制度，建立环境法律秩序的重要保障。其地位是单行法所无法取代的。我们必须要有一部环境保护的基本法：

(1)宣示可持续发展战略。可持续发展作为21世纪发展的主题，包括生态、经济、社会三个方面及其丰富的内容，生态的可持续是经济、社会可持续的前提，国家必须有生态可持续发展全面的制度安排，并且将这种制度安排上升为国家意志。环境基本法正是这样一部将可持续发展战略进行宣示并进行全面的制度安排的法律文件。将可持续发展作为国家发展战略以法律的形式加以明确是环境基本法的最重要功能，也是世界各国的通行做法。

(2)明确“权力—权利”配置原则。环境保护是国家提供的重要的公共物品，国家的环境管理权在现代国家必须由法律赋予，环境基本法可以全面规定国家的环境管理责任和公民的环境权利。环境管理是国家或政府公共事务管理的重要内容，宣告国家的环境管理职能不可能由单行法来完成。与之相对应，公民的环境权利也是完整的系统的权利，也应该有基本法对其进行概括性规定。

(3)建立双重协调的法律机制。环境保护是对传统资源配置与使用方式的限制，是对法律只重视人的社会性忽视人的自然性，将经济伦理作为法律的合法性基础的反思与批判。环境法则要以新的生态伦理为基础，重视人的社会、生物双重属性，实现人—自然—人的双重协调。因此，环境法的一个重要职能就是实现与传统法律的沟通与协调，只有环境基本法才能确定环境法与民法、刑法、行政法等其他基本法的关系的原则，为具体立法的制度协调与衔接确立基本规则。环境法作为二次调整法，必须与基础法相互协调与配合才能真正发挥作用，而进行协调与配合则必须确立相应的准则，这一功能是单行法所无法胜任的。

(4)构筑权利保障体系。环境法在与传统法律进行沟通与协调的过程中，必须要为主体设定新的权利和义务，并且要为这些新的权利提供保障。只有环境基本法才能确定环境保护的特别实体法与程序法制度，环境法的特殊性要求必须有专门的实体法与程序法制度，并且这些制度应该能够普遍适用于各种环境要素或者环境区域的保护，如果没有基本法，单行法之间既可能出现大量重复也可能会因为起草者的差别而出现剧烈冲突。

中国的可持续发展需要环境基本法，但是，《环保法》并不足以胜任。因此，应该启动《环境保护法》的修订程序，从内容上加以完善，从效力等级上加以提升，以适应时代发展的要求。从1995年八届全国人大三次会议到2011年十一届全国人大五次会议，全国人大代表共2474人次以及台湾代表团、海南代表团提出修改环境保护法的议案78件，反映现行环境保护法是经济体制改革初期制定的，已经不适应经济社会发展要求，社会各方面修改呼声很高。十一届全国人大常委会将修改环境保护法列入了五年立法规划的论证项目。

2010年末，全国人大环资委按照常委会的要求，对《环保法》进行了后评估，明确提出《环保法》的“有限修改”思路以及三个重点、八项制度的修法目标。2011年1月，全国人大环资委以委托环保部起草《环境保护法修正案草案（部门建议稿）》的方式，正式启动《环保法》的修订工作。

（二）2011～2012年：从“中修”后退到“小修”

经过一年多的工作，2012年8月，十一届人大第二十八次常委会初次审议《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》（以下简称《草案》），随后，人大常委会就《草案》公开面向社会征求意见。《草案》共七章47条，修改21条，新增4条，合并8条。但是，《草案》公布后，舆论哗然。环保部在广泛征求各方意见后，公布了针对《草案》的34条反对意见。全国人大常委会征求到的一万多条意见中，绝大多数也都认为该修正案尚不成熟，尤其是在立法理念上大大落后，不仅没有实现“有限修法”的目标，而且出现了倒退。

客观地说，《草案》在一定程度上体现了近年来环境保护立法理论和实践的一些积极进展。如提出“经济建设和社会发展与环境保护相协调”的理念（第4条），规定“国家环境质量监测站点由国务院环保部门会同有关部门统一规划设置”（第11条），明确国家环保规划应当包括“自然生态保护和环境污染防治的目标、主要任务、保障措施”（第12条），提出“重点区域、流域污染防治规划”（第14条），规定政府组织农村环境综合整治和环保公共设施建设（第20条、第23条），确立环境目标责任制和考核评价制度以及人大监督制度（第35条、36条）等。但是，《草案》也的确存在很多问题。从微观层面看，一些具体制度的设计不够完善，没有很好解决制度的可执行性、可操作性问题。在中观层面，所进行的修订与确定的目标尚有差距。在宏观层面，《草案》依然停留于以污染防治为主、以环保部门为主、以城市环保为主的思维模式，没有把生态安全、人体健康、城乡统筹等中国环境保护最重大的问题予以考虑并切实加以解决。

1.基本定位不够准确

《环保法》在环境立法体系中处于基础性、综合性地位，对环境保护事业的健康发展具有重要作用。1979年至今，我国已经颁布了20多部环境保护方面的法律。1989年以后，环境保护的相关单行法的修改与制定非常频繁。有的单行法如《水污染防治法》、《大气污染防治法》经过了两次修订，这些经过修改的法律对中国环境保护的实践进行了总结与提炼，有的将实践上升成为了法律制度，如排污许可制度，大气污染控制区、流域污染控制、水功能区划等跨行政区域监管制度。有的法律制度经过实践检验，进行了进一步的完善，如排污收费制度、限期治理制度、环境影响评价制度等。另外，也制定了一些新的法律，建立了新的制度，如规划环评制度、公众参与制度、节约能源制度、流域管理制度、清洁生产制度、可再生能源利用制度等。因此，修改与后来制定单行法的一些不衔接规定，推动专项法律的实施，作为《环保法》修订的重点，实际上就是要解决其基本定位问题。

但是，《草案》并未很好地解决这个问题，其整体架构和规范内容没有体现综合法的特点，没有解决与单行法的有效衔接问题。其调整对象与水、大气、固体废物等单行法依然存在大量交叉，主要制度与单行法的相关规定重叠，若干具体条款存在冲突。另外，一些应该由综合法加以规定的内容，如国家的环境保护基本政策、公民环境权益、政府环境保护责任等，却基本没有涉及。

2.监管体制问题并未解决

近年来，现行环境保护监管体制饱受诟病，也是引发众多群体性事件、影响社会稳定和人民生活的主要原因之一。此次修法，将“推动法律的实施和行政责任的落实”作为重点非常正确。但是，《草案》对环境保护体制没有做出理性选择，仅简单地增加了两个管理部门，并没有从根本上对“九龙治水，各显神通”的体制弊端予以检讨。

从理论上讲，环境保护监管体制必须是一个多部门分工协作的体制。从实践中看，按照有关法律法规和国务院确定的“三定”方案，环保部门和有关部门在环境保护方面已有一些分工与协作机制，如环境与健康管理、水资源保护等。但是《草案》规定环保部门会同有关部门制定排放标准、会同有关部门建立监测制度，还规定由发展改革部门提出总量控制指标分配意见等条款（第10条、第11条、第19条），既缺乏理论根据，也与现行的职责分工和管理体制不相符，还弱化了环保部门的综合宏观职能，更不符合大部制改革的方向。

另外《草案》还有一个明显的缺陷是，没有对已经严重存在的地方政府不实际承担环境保护责任问题予以足够的重视。在我国，“企业污染、百姓受害、政府买单、生态环境破坏”的噩梦一再出现，必须从制度上找原因，地方人民政府切实承担起责任而不仅仅是环保部门负责，是可行的解决方案。

3.逻辑结构不够清晰

《草案》在立法技术上也存在一些问题，从概念使用到表达方式，从立法理念到制度逻辑上都不够严谨和完善。

在概念和表达层面，《草案》将“协调发展”的理念与个别纯技术性的概念放在一起，将监管一章单设，导致结构缺乏逻辑性，表达缺乏规范性。在理念与制度逻辑方面，《草案》第4条提出了“使经济建设和社会发展与环境保护相协调”的理念，但在具体制度上却出现了倒退，实际上依然将环境保护置于经济发展之下，不仅是对“协调发展”的倒退，更不符合科学发展观的基本要求。

4.没有充分吸收实践成果

此次修法，最好的资源是：中国经过30多年的改革开放，随着社会主义市场经济体制建设的进程和经济的高速发展，环境问题显现，环境保护实践充分发展；中国的环保立法、执法、司法和环境法理论研究也走过了30多年，积累了许多可供总结的经验教训和可观的理论研究成果。因此，立法机关认为“修改现行环境保护法应当推动法律的实施”是非常正确的。经过慎重论证，把我国已有的一些立法条件比较成熟、各方的意见比较一致、现实中又迫切需要法律加以规定、修改后对环境保护工作能产生显著成效的实践成果纳入，增强环保法的执行力与适用性是可能的。但遗憾的是《草案》没有达到这一修法目标。

5.制度设计不够完善

《草案》的一些具体制度设计也存在问题：一是对环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、现场检查等制度措施的修改，与水、大气等单项环保法律的规定、与目前环境管理工作实际、与有关环境管理制度的改革方向不一致。二是一些重要的制度如公益诉讼制度、公众参与制度、公民环境权益保护制度等未予规定。三是一些应该引起高度重视的制度如环境健康风险评价制度、保障生态安全制度、以保障人体健康为核心的环境标准制度、生态环境保护制度等，基本没有涉及。

在各方面的强烈反映下，全国人大常委会委托法律工作委员会、人口资源环境委员会共同召开了人大代表、专家学者以及政府有关部门参与的多个座谈会，对《草案》的进一步修改征求意见。代表、学者以及政府部门均要求对《草案》存在的不足加以弥补；同时也根据国家的新形势、新要求，对《草案》进行完善。着力解决中国生态文明建设中的基本问题，根据《宪法》规定，从立法理念、法律原则、法律制度方面加以完善，体现环境保护基本国策应有的地位，实现建设生态文明的功能。

（三）2012～2014年：从《修正案》到《修订案》

2012年，十八大报告在将建设社会主义法治国家作为治国理政的总体方略的同时，把中国特色社会主义事业由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”拓展为包括生态文明建设的“五位一体”的总体布局。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（本节以下简称为《决定》）指出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”不仅将法治理念贯穿到了生态文明建设之中，而且具体提出了生态文明建设的具体要求，对中国特色社会主义生态文明制度建设提出了新的要求。这些都为《环保法》的修改提供了新的机遇。

1.再次公开征求意见

2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议对《中华人民共和国环境保护法修正案（草案二次审议稿）》（本节以下简称为《草案二次审议稿》）进行审议并决定再次面向社会公开征集意见。一部法律的修改两次公开面向社会征集意见，这在我国的立法史上是绝无仅有的。

此次公布的《草案二次审议稿》，根据常委会组成人员和各方面的意见，对《草案》作了45处修改，条文增加至59条。

一是以生态文明理念为核心修改环境保护法。十八大报告明确指出：“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”《草案二次审议稿》将这些精神体系在了立法目的、立法原则以及体现在了一些具体制度设计之中。

二是回应政府职能转变新改革。2013年，十二届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，明确了“这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构”。《草案二次审议稿》也体现了政府职能转变的新要求和重大战略部署，为建立适应“美丽中国”建设需要的环境保护管理体制，变“政府监管”为“政府、企业、社会共治”进行了制度安排。

三是完善了生态环境保护与污染防治的制度安排。根据十八大报告精神，修改了环境监测制度、环境影响评价制度、联合防治协调制度、现场检查制度、地方环境质量限期达标制度、生态恢复制度、农业环境保护制度、企业环境保护责任制度、排污费制度、限期治理制度、突发环境事件应急制度等；增加了政府支持企业进行环保改造制度、政府环境保护目标责任制和考核评价制度、人大监督制度、生态补偿制度、循环利用制度、重点污染物排放总量控制制度、排污许可制度、防止农业源污染环境制度、政府设置环境保护公共设施制度等。

四是增加“环境信息公开和公众参与”一章，规定了公众参与的权利和政府信息公开义务、政府环境信息公开制度、企业环境信息公开制度、环境影响评价公众参与制度、公众检举控告制度、环境公益诉讼制度。

五是完善法律责任制度。增加了按日连续处罚制度、企业逃避监管的法律责任、未评先建责任、违反信息公开义务责任；完善了环境行政责任、环境民事责任、环境刑事责任制度。

在常委会审议及公开征求意见过程中，大多数对《草案二次审议稿》予以了充分肯定，但也对继续修改提出了意见和建议，比较集中地反映在三个方面：

一是提升环境保护法在中国法律体系中的地位。加强环境保护，建设生态文明在中国当前和今后社会经济发展中具有根本性、全局性、稳定性和长期性。环境保护也经宪法确定为一项基本国策。尤其是在十八大报告提出建设社会主义法治国家、加强生态文明建设的新的历史条件下，应该认真研究中国社会主义法律体系的结构问题，将环境保护法上升为基本法。

二是将“保障人体健康”的立法目的制度化。完善政府环境与发展综合决策制度，建立环境健康风险评估制度，将环境健康风险纳入环境影响评价和政府环境责任制度；建立健康权优先保护制度，明确公民个人的良好环境权、环境资源使用权、环境参与权、环境信息权和集体环境权。

三是完善环境公益诉讼制度。《草案二次审议稿》规定“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”作为公益诉讼主体，不仅范围太窄，而且不符合立法的一般原理。

1.推出《环境保护法（修订案草案）》

虽然《草案二次审议稿》已经有了很大的进步，但依然受到“有限修改”思路的限制。此次面向社会公开征求意见，大多数建议都呼吁进行全面修改。

2013年10月21日，十二届人大常委会五次会议进行第三次审议，此次提交的审议稿变为了《环境保护法修订案（草案）》，并说明基于环境保护法在生态环境保护领域中的综合性、基础性地位，应当采用修订方式对环境保护法进行全面修改。明确宣示了突破“有限修改”思维，并认可了环境保护法的基础性地位。

此次修改在《草案二次审议稿》的基础上又进行了10处修改，条文增加至65条。主要修改为：扩大公益诉讼主体范围、政府加大环保财政投入、经济政策的环境影响评价、环保部门可查封扣押排污设备、增加生态保护的市场补偿机制、增加土壤污染防治制度、增加对单位主管人员人身处罚、增加环保考核结果应当向社会公开、增加环评服务机构弄虚作假的法律责任、要求国家机关使用节能节水产品等内容。审议过程中，常委和代表们对扩大环境公益诉讼主体资格、建立环境与健康风险评估制度、环境责任保险制度、建立环境权制度等继续提出修改意见。

2014年4月初，全国人大法工委主持召开立法前评估会，部分全国人大代表、政府有关部门、律师、环保志愿者、专家学者参与了评估。2014年4月21至24日，十二届人大常委会八次会议第四次审议并正式通过《中华人民共和国环境保护法修订案》（本节以下简称为《修订案》。）此次审议在《环境保护法修订案（草案）》的基础上又进行了20多处修改，条文增加到70条。主要是修改了立法目的，将原来的“保障人体健康”修改为“保障公众健康”；增加了生态红线、环境与健康制度、环境责任保险制度，完善了环境法律责任制度、环境公益诉讼制度；等等。

总体上看，《修订案》主要进行了八个方面的修改：一是修改了立法目的、地位、基本原则；二是建立了环境治理结构与全社会共同参与机制；三是明确政府主要责任以及落实措施；四是界定企业事业单位及生产经营者义务；五是完善了环境监管基本制度；六是强化了经济激励措施；七是增加了公众参与和信息公开制度；八是提高了违法成本、加大处罚力度。

三、环境保护法的今生：最严厉的制度体系

2014年4月24日，十二届人大常委会八次会议审议通过了《修订案》，贯彻了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”的精神，回应社会对“美丽中国”的殷切期待。也被媒体称之为史上最严厉的环境保护法律。

（一）《修订案》的定位与特色

中国目前面临着严重的大气污染、水污染、土壤污染以及生态破坏问题。严峻的现实表明：中国虽然已经基本建立了社会主义市场经济体制，却没有建立起对应生态文明理念和原则的市场机制。由于市场没有在资源配置中起到决定性作用，导致了环境的日益恶劣和生态的不断退化。政府直接配置资源或者政府不合理干预配置资源的程度和领域既深又广。一些地方政府为了发展经济，出台五花八门的优惠政策、降低环保标准招商引资，催熟产业转移，加剧产能过剩，造成最大的资源浪费和环境破坏。由于税收和价格机制不合理，难以有效抑制对资源及其资源性产品的过度需求，工业用地、水资源、能源价格偏低，占用湖泊、河道、湿地、林地的成本过低或基本无成本，远远无法弥补生态价值。分税制形成的中央与地方的事权和财权不匹配，地方政府不得不靠“圈地运动”融资、发展土地财政，导致耕地和生态空间被过多占用。对地方领导考核的"GDP"主导机制，也在很大程度上加速了生态环境的污染和破坏。

30多年来，中国在生产世界上最多产品的同时，却让生态产品成了自己最短缺的产品；中国在制造快速增长的经济奇迹的同时，也让生态差距成了自己与现代国家最大的发展差距。30年多年来，中国的GDP增长依靠高投入、高能耗、高污染，一路带着生态破坏和环境污染的尾巴。如果这种现象不能得到根本改变，中国梦将会因“生态短板”失去色彩。

当今中国，正处于发展社会主义市场经济、全面建成小康社会的关键时期，面临着文明转型的巨大机遇与挑战，环境立法必须对此有所回应。

《修订案》定位于环境保护领域的基础性法律，立足于解决环境保护的理念、原则、基本制度和共性问题，体现了十八大、十八届三中全会提出的原则和要求，针对中国目前严重的生态环境问题，在总结国内实践经验、吸纳国际新经验的基础上，重点处理环境保护与经济发展、国内与国际、共性与个性、理论与实际的关系。较之于修订前的《环保法》，有了重大突破：

1.推动建立基于环境承载能力的绿色发展模式

《修订案》要求建立资源环境承载能力监测预警机制，实行环保目标责任制和考核评价制度，制定经济政策应充分考虑对环境的影响，对未完成环境质量目标的地区实行环评限批，分阶段、有步骤地改善环境质量等。这些规定体现了近年来环保领域的一些主要理念和指导精神，如生态文明、可持续发展、保护优先等，将成为推行绿色国民经济核算，建立基于环境承载能力的发展模式，促进中国经济绿色转型的重要依据。

2.建立多元共治的现代环境治理体系

《修订案》改变了以往主要依靠政府和部门单打独斗、事后监管的传统方式，明确了政府、企业、个人在环境保护中的权利与义务，建立了参与机制，体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念：各级政府对环境质量负责，企业承担主体责任，公民进行违法举报，社会组织依法参与，新闻媒体进行舆论监督。

《修订案》规定：国家建立跨区联合防治协调机制，划定生态保护红线，健全生态保护补偿制度，国家机关优先绿色采购；国家建立环境与公众健康制度；国家实行总量控制和排污许可管理制度；政府建立环境污染公共监测预警机制，鼓励投保环境污染责任保险。同时，也明确规定公民享有环境知情权、参与权和监督权，要求各级政府、环保部门公开环境信息，及时发布环境违法企业名单，企业环境违法信息记入社会诚信档案；排污单位必须公开自身环境信息，鼓励和保护公民举报环境违法。

3.完善制度体系

为体现生态文明建设的新理念，贯彻将生态文明建设纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的精神，实现国家治理能力和治理体系现代化的目标。《修订案》建立了若干新的制度，如生态保护红线制度、环境健康风险评估制度、生态补偿制度、土壤污染调查制度、总量控制制度、污染物排放许可制度、农村农业污染防治制度、环境保险制度，等等。与此同时，对《环保法》一些老制度，如环境规划制度、环境影响评价制度、区域限批制度、限期治理制度、污染转移制度、环境事故应急制度、法律责任制度等，也进行了调整完善。

4.强化义务与责任

《修订案》一方面授予了各级政府、环保部门许多新的监管权力，比如环境监察机构的现场检查权，环保部门的查封扣押行政强制权，对污染企业责令限产、停产整治权；等等。同时，规定了按日连续计罚，引入治安拘留处罚，增设了连带责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。另一方面，它也规定了人大对地方政府的监督权，规定了将环境保护考核情况向社会公开并纳入官员政绩考核，规定了对环保部门的严厉行政问责制度。

（二）《修订案》建立的法律机制

如果说2014年，中国将“向污染宣战”作为了一项最重要的任务，那么，《修订案》的出台则标志着中国的“治污之战”取得了突破性进展，因为它所建立的法律机制为这场战役奠定了基石。

1.环境与发展协调机制

《修订案》第4条宣示“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”这一条将原《环保法》规定的“使环境保护与经济建设相协调”修改为“使经济建设与环境保护相协调”原则，并规定了相关制度，建立了环境与发展协调机制。

(1)环境规划制度。世界各国在寻求协调环境与发展的合理战略中，规划制度是其中的重要措施。环境规划是对环境资源工作的总体部署和行动方案，也是对一定时间内环境保护目标、基本任务和措施的规定。通过规划对环境资源的开发利用和保护进行事前安排，决定着环境资源可利用总量，也是实施环境资源总量控制的基础，决定着环境与发展之间平衡点的确定。因此，《修订案》第13条不仅要求县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划；国务院环境保护主管部门和地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划和区域环境保护规划。而且明确了环境保护规划的内容并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。

(2)环境保护原则。环境保护原则是确立环境与发展关系的基本依循，也是在法律实施过程中处理环境与发展矛盾的判断标准。在《环保法》制定时，中国经济进入快速发展期，环境保护虽然被提到了新的高度，但并不能改变发展经济的迫切要求，从政府到民间发展经济的冲动十分强烈。于是，立法上确立了“使环境保护与经济发展相协调”的原则，体现的是“发展优先”、“GDP导向”。《修订案》不仅提升了环境保护的地位，而且明确了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。

(3)专家参与决策程序。环境与发展综合决策，需要相关程序保障。《环境保护法》实际上存在为部门立法、为城市立法、为工业立法的问题，将环境保护视为仅仅是“环保部门的责任”，没有也不可能建立综合决策的程序。为了保证综合决策的实现，《修订案》明确要求“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”初步确立了综合决策的专家参与程序。

(4)环境影响评价制度。环境影响评价是从环境保护的角度对开发利用环境资源的活动进行预测和评定，本身是为环境与发展综合决策提供参考或者建议的过程，直接涉及环境与发展的平衡和协调。它通过强制性事前评价，可以对具有潜在环境风险的规划和项目予以限制或者修正，使发展经济的行为不违背环境保护的目标，做到环境与发展综合考量，从而保证决策结果符合可持续发展的要求。《修订案》在原有的环境影响评价制度基础上，将环境影响评价的范围由工程项目扩大到了编制开发利用规划，并明确了禁止未评先建行为，进一步完善了环境影响评价制度。

(5)政府责任制度。政府作为环境保护公共产品的决策者，居于各种决策的核心地位。政府有资源也有能力对各职能部门进行协调，也有义务有责任为企业、个人提供良好的基础与保障。《环保法》虽然规定了各级地方人民政府对所辖区域的环境质量负责，但却没有相应的制度予以落实，导致了“政府责任”沦为“环保部门责任”的问题。为此，《修订案》对各级地方人民政府的环境保护责任进行了明确规定，规定了地方人民政府区域环境质量负责制、环境目标责任制和考核评价制度、人大监督制度、环境质量限期达标制度、农村环境综合整治制度、生活废弃物分类处置制度等多项制度。

2.统一监管机制

环境的公共性要求统一监管，它涉及环境与发展的宏观衡量，即整体上采取环境保护措施的力度决定了经济发展的环境基础和资源供给，需要在环境与发展总体平衡的思路下进行决策。因此，建立合理的监管机制是环境保护立法的重要任务。

(1)区域统一管理制度。基于环境区域的整体性和系统性，必须设置统一的管理机构并实现制度统一、环境资源的分配统一。由统一的管理机构直接或者协调相关部门进行步调一致的区域管理。《环保法》设置的是一个“九龙治水”的监管体制，看似分工明确，但运行困难，效率低下。为此，《修订案》明确了环境保护主管部门的统一监督管理职权，为实施统一监督管理建立了体制基础.

(2)区际合作制度。区际合作是环境区域统一管理的必然延伸，其意义也是维持环境与发展的宏观平衡。如果说环境区域统一管理是强制性的统一，那么区际合作就是非强制性的统一。在中国的大气污染防治、水污染防治实践中，区际合作、联防联治是成功的经验。《修订案》明确规定“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”

(3)环境标准制度。环境标准更多是从设定限制的角度、从反面间接决定环境资源总量。为实施环境资源法的其他规范提供准确、严格的范围界限，为认定行为的合法与否提供法定的技术依据。环境标准既是环境资源总量核定的依据，也为环境保护和经济发展明确了一条具体的界线。《修订案》进一步完善了环境标准体系，明确了环境质量标准、污染物排放标准的制定权限，并鼓励开展环境基准研究。

(4)总量控制制度。总量控制是限制经济开发、维护环境利益的直接手段；与此同时，确定的资源总量可以作为开发利用的客体，成为经济发展的基础。既保证经济发展必须资源，又构成经济发展的外在资源限制。为此，《修订案》建立了重点污染物排放总量控制制度、排污许可管理制度。

(5)生态保护制度。环境污染与生态破坏是环境问题的两种表现形式，互为因果。但是，经济发展对环境资源的利用方式不同，可能带来不同的后果。综合决策要求将环境资源的生态功能与发展的关系进行全面考虑，将产业布局、城乡发展、生产生活统筹谋划。为此，《修订案》建立了生态红线制度、自然保护区制度、生物多样性保护制度、生态修复制度、农业农村环境保护制度、海洋环境保护制度、环境与健康风险评估制度等。

3.公众参与机制

环境利益在很大程度上是公共利益，公众参与所要解决的是环境利益与经济利益之间的平衡问题。具体包括两个层次：在宏观层面，环境质量标准、自然资源保留数量和程度等环境保护议题实质上决定了经济发展所需要的环境资源可开发总量，是环境利益和经济利益的取舍问题，其间的平衡点应当由公众意志决定；在微观层面，具体的环境保护措施或者开发利用行为关涉到特定范围内公众的利益，其实施应当由相应范围内的公众参与。公众参与机制的核心在于明确和保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权。《修订案》在总则中增加了环境保护宣传教育及舆论监督的规定，并专设“信息公开和公众参与”一章，规定了公民的知情权、参与权、监督权，政府和企业信息公开，公众参与环境影响评价，环境公益诉讼等制度做了规定。

4.决策实施机制

环境与发展的微观平衡也是环境立法所要解决的问题。因此，对企业和生产经营者的行为进行管制的各项制度都应当从环境与发展平衡的角度重新考量，使之符合可持续发展的目标。

(1)生态补偿制度。生态补偿是为了协调生态环境保护与经济发展的直接矛盾和地区间权利义务不对等而提出的，其作用就在于直接平衡环境与发展的关系，协调二者的矛盾，实质上一个资源优化配置的过程：通过生态补偿机制，经济收益可以实现跨地区的流动，环境成本和经济收益可以比较和交换，从而促进环境资源和经济资源的优化配置，实现涵括生态效益的总效益最大化，最终实现可持续发展。《修订案》建立了生态补偿制度，并确定了国家财政补偿和协商补偿两种方式。

(2)全过程控制制度。全过程控制是针对工业污染的预防和管理机制，其集中体现是清洁生产及其相关制度。包括采用清洁的能源、少废无废的清洁生产过程和对环境无害的清洁产品。它是对生产过程和产品持续运用、整体预防的环境保护战略，以期减少对人类和环境的风险。它强调在工业生产的各个方面、各个环节实现能源、原材料配置最优化，废物量最小化，环境效益最大化。通过对污染的源头控制、生产控制和末端控制，在追求经济目标的同时防止环境污染。为此，《修订案》规定了三同时制度、企业环境保护责任制度、区域限批制度、排污费（税）制度、排污许可制度、事故应急制度、有毒有害物质控制、农村农业废弃物处置制度、重金属污染防治制度等。

(3)清洁生产和循环利用制度。清洁生产与循环利用是从不同的角度对生态环境保护的有效措施，在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费以及废弃的全过程中，建设环境友好、资源节约型经济发展方式，在环境保护目标的约束下为经济发展开辟空间。为此，《修订案》规定了促进清洁生产和资源循环利用制度、淘汰落后工艺设备产品制度、禁止污染转移制度、禁止污染引进制度等。

(4)环境监测制度。环境监测制度是环境监测机构以保护环境为目的依法运用技术方法对环境中各项要素及其指标或变化进行经常的测定或长期跟踪测定的法律制度。一是为环境风险预测提供依据，并监控环境风险，防止不可接受的环境污染破坏；二是监督环境规划、环境标准、总量控制以及清洁生产等制度的实施效果，保障既定环境目标的实现。环境监测也是决策目标实现的保证、决策效果检验的依据和下一步决策的参考。为此，《修订案》完善了环境监测制度，明确赋予环境保护主管部门统一进行环境监测的权力并规定了监测机构的义务。

5.责任追究机制

责任的追究不仅是对既往决策的评价和追求，也具有对未来决策的指导和约束意义。环境法的责任机制应当为保证环境法制度的实施作出贡献。

(1)管理者责任制度。政府作为环境管理者和经济管理者具有平衡环境与发展的权利和职责。在这个意义上，政府是决策的重要主体，当然应当为决策后果承担责任。《修订案》完善了政府责任制度，明确规定了政府工作人员的法律责任、政府及其职能部门主要负责人的领导责任。

(2)企业和生产经营者的责任。直接开发利用环境资源的企业或者个人在生产和其他活动中造成环境污染和破坏的，应当承担治理污染、恢复生态环境的责任。这是企业和个人进行决策中平衡环境与发展关系的保证机制：获得经济利益要以承担相应的环境成本为代价。《修订案》规定了企业、生产经营者及中介机构违反环境保护法的行政责任、民事责任、刑事责任。

（三）《修订案》的不足与缺憾

《修订案》针对《环保法》立法理念已不适应时代变化的要求、法律定位不清晰、政府环境责任难落实、与单项法的衔接不顺等问题，明确了政府的权力与责任，改变了过去以企业为对象的做法；增强了生态环境保护的内容，克服了过去仅限于污染防治的弊端；增设了农村农业污染防治制度，转变了为城市立法的观念；确立了公众参与制度，体现了尊重公民权利的现代法治理念。总体上看，较之于修订前的《环保法》有了长足进步。但是，客观而言，《修订案》也绝非完美，甚至还存在一些重大缺陷。

一是基本法地位未获。虽然《修订案》被定位为环境保护领域的基础性法律，但从立法效力上看，依然没有获得基本法的地位，这种尴尬，可能使该法无力承担将生态文明建设贯穿于经济、政、治文化、社会建设全过程的重任。

二是公民环境权未入。虽然《修订案》增加了公众参与制度，但国民的环境权依然没有得到明确宣示，这个缺陷，可能使多元共治的环境治理体系难以建立。

三是保障公众健康未实。虽然《修订案》修改了立法目的并增加了环境与健康风险评估制度，但在制度体系中对公众健康的关注不够，缺乏相应的保障措施，可能导致立法目的落空。

四是风险预防理念未立。虽然《修订案》设置了环境规划制度、要求建立生态红线，建立了监测预警制度，完善了环境影响评价制度，但总体上这部法律依然具有浓厚的末端治理色彩，没有很好贯彻风险预防理念，尚未形成“风险管理——冲突管理——危机管理”的完整治理体系。

总体上看，《修订案》为实现“五位一体”战略，建设“美丽中国”进行了积极的努力，但离建立完善的生态环境保护法律机制还有一定距离。一方面，生态文明的理念需要贯彻到所有现行立法中，既有立法任务繁重的现实困难，更有传统部门法理念的窠臼难以脱离；另一方面，《修订案》在《环保法》基础上修改而成，既有不可能将旧制度完全摒弃的客观实际，也有风险预防等现代环境法治理念并未完全建立的潜在阻力。这也意味着，理论与实践任重道远，还需要经过艰苦的努力。