城市治理需要理解公众的偏好

解决好北京城六区的交通拥堵是“十三五”时期首都城市管理的焦点和难点问题，也是居民反映比较突出的问题。北京市拥有出租汽车总量69000辆，按照每天50000辆参与运行，每辆日行400公里计算，大约相当于50万辆私家车占用的道路资源。管好城六区，首先是理解居民偏好与利益认定及其选择，这远远比技术标准的界定和提高重要得多。可以说，理解城六区居民的偏好是城市治理的一剂良方。

■从居民需求多样性和城市可持续性来设计城六区的公共出行模式

随着经济发展和生活水平的提高，人们的出行需求也越来越多样化。北京城六区尤其是东城和西城区的停车难、出行难必须在“十三五”时期得到很好的解决，核心是发展完善公共交通体系。北京聚集了各类不同社会群体，自2014年以来，出租汽车经营越来越困难。造成这种状况的根本原因在于现行出租汽车管理体制与经营体制不能够适应城镇居民日益增长和丰富多彩的出行需求。现行管理体制与经营体制主要包括出租汽车政策制定体制机制、出租汽车经营权体制、总量控制模式、定价机制、驾驶员的身份等；城镇居民日益增长和丰富多彩的出行需求通过各区快速发展打车软件平台、互联网“专车”、黑车、三轮车、摩托车等交通工具在各区的广泛使用表现出来。

解决好城六区的出行问题，必须坚持市场导向，探索差异化服务。一是对专车不宜实行数量管控。要以市场为导向，通过市场需求来调节“专车”资源配置，在传统出租汽车总量保持稳定的情况下，利用“专车”的差异性服务来弥补传统出租汽车季节性、时段性运力不足，稀释现有利益垄断，促进行业健康有序发展。二是严格实行差异化服务。车型差异化，采用高档车型，为乘客提供舒适、高端服务；服务差异化，严格驾驶员聘用标准，由第三方劳务公司负责制定驾驶员的招聘标准、培训及考核制度等；价格差异化，为体现优质优价原则，并与传统出租车相区别，“专车”价格应高于传统出租汽车的50%以上，以高位价格保证高端服务。

从“十一五”后期至今，城六区的私家车由94万辆增加到近500万辆，如何有效利用这些资源是实现北京可持续发展的关键。以持续的“共享性”推动资源有效使用和合理配置。一是“共享性”发展要求保护环境，使发展更具可持续性。要承认“互联网+”等科技创新、技术进步是保持经济持续增长的最主要因素。如果能在资源使用效率上有较大技术突破，可以更好医治大城市病；二是以共享经济思维进行监管。互联网“专车”在性质上与传统巡游出租汽车有较大区别，继续沿用传统监管方式容易造成市场“一管就死”的局面，政府需要在管理理念、职能发挥方面与“互联网+”的要求相吻合。

■从现有的交通模式出发安排出行方式

“十三五”时期，我们建议提出一个“城市交通模式”概念,以修正“城市公共交通体系”和“城市综合运输体系”这两个概念。“城市交通模式”不是一个理想状态下的交通模式，而是各个地区在既定的历史条件下形成的、目前正在运行的交通运输模式。例如，北京市的公共交通+轨道交通+69000辆出租汽车+黑车（据说10万辆）+互联网“专车”（据说30万辆）。这一服务体系的形成与其历史、文化、地域、地理、地貌等因素浑然一体。城市管理政策制定不能不考量这些因素。

互联网“专车”的核心是把乘客与司机通过互联网打车平台直接联结，提高了出租车、专车的配置和运行效率，减少了车辆空驶和乘客等候，在信息技术的支撑下，实现了出行要求与供给的直接对接。这种变革顺应了互联网时代要求，得到社会的欢迎和认可，势成必然，难以改变。无论是出租车司机还是管理部门都必须认清形势，主动适应这一新变革。

根据我们的调查, 从使用打车软件的情况看，大约56.85%的受访司机不使用打车软件的原因主要是“个人不想使用”。出租车司机不支持刷卡方式付款的原因最主要是“需要安装刷卡设备，麻烦”，占39.16%；其次是“现金回收期限长”，占30.21%。因此,要加大智能手机和互联网使用的培训力度，使现有的出租车司机能够掌握各种新技术，适应约车和支付方式发展的新趋势,主动融入到“互联网+出租车”的潮流中来。

■解决好当前城六区出租汽车问题的基本思路

基于调查，我们对于解决当前北京城六区出租汽车问题提出以下几条基本思路。

其一，建立符合本地实际的城市交通模式。政府及其主管部门要在稳步加快出租汽车改革和大力发展互联网预约“专车”的基本思路下统一考虑新形势下的城六区交通发展模式，尤其是通过制定环境、市容、公共安全、居民出行便利等标准，给各区政府以更大的自主权，使其在综合考虑城六区发展规划、经济增长、社会稳定、居民满意等因素中，逐步建立起符合本地实际的城市交通模式。

其二，积极营造有利于出租汽车行业改革的社会环境。通过互联网“专车”和打车软件等各种现存的城市交通运输工具稀释出租汽车经营权，打破行业垄断。这需要一个过程，也需要时间，更需要社会的认同，需要市政府和全社会在实践中逐步达成共识。

其三，在互联网“专车”基础上大力发展预约出租汽车。以互联网“专车”介入为契机倒逼出租车行业改革。一方面，“专车”属于预约出租汽车经营服务的一种。“专车”是个性化定制服务，它满足了一些乘客的高端需求。调研发现，不管是乘客，还是出租车司机，都认同“专车”趋势不可阻挡。另一方面，出租汽车体制改革势在必行。在调研中了解到，有的出租汽车公司甚至认为自己已经步入“死亡倒计时”；一些公司成本居高不下，营利前景堪忧；有出租汽车驾驶员反映，出租汽车驾驶员负担沉重；消费者对出租汽车司机自助拼车、车况差反映强烈；交管部门的同志也感到出租汽车管理难度越来越大。建议以互联网“专车”的加入为契机，加快城市出租汽车行业改革。

其四，要推动互联网企业和出租车企业之间竞合发展和产融互动。通过税收减免、降低社会保险费率、技术支持等方式帮助公司化经营的出租车公司建立互联网下的企业管理模式，更新车型，安装相应约车和支付设备，逐步形成“互联网+出租车”的新商业模式。同时，要做好部分转岗司机的安置工作。

其五，建立城六区居民出行满意度指标体系。把城六区居民出行纳入发展和居民生活质量评价指标体系，用以考核城六区发展水平、城六区居民生活品质和城市社会治理程度。可以考虑建立类似遵义有关“拼车”的公共政策平台，通过居民参与提升公共交通水平，规范城市交通发展，提高居民对自己出行的满意度。

其六，以发展公共交通为主，限制巡游出租汽车的规模。城六区要充分发挥公共交通的作用。自1907年第一辆使用计程表的出租汽车出现在纽约街头，出租汽车在纽约已经有100多年的历史。纽约的大街上巡游出租车跑来跑去，跟北京差不多，很是方便。很多居住在纽约的人把车卖掉了，因为交通拥堵、没有位置以及停车费用太高。但是，纽约人对出租车既爱又恨，它们作为一种迅速便利的交通工具穿越曼哈顿；它的负面问题是大量出租车导致交通拥挤，在中城，大部分交通拥挤是由于穿梭其中的大约10000辆出租汽车。（丁元竹 作者为国家行政学院决策咨询部副主任、教授）