村级协商民主制度的创建与村民自治的推进

协商民主是社会主义民主政治的特有形式，是人民内部围绕改革发展问题和涉及群众自身利益问题，在决策之前与实施过程中开展广泛协商并达成共识的重要民主形式。党的十八届三中全会提出，“改进社会治理方式”“推进基层协商制度化”。农村社会治理的核心是村民自治，这在我国《宪法》有关“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”的规定中得到确定。村民自治是农民直接行使民主权利，依法实行自我管理、教育与服务的一项基本社会政治制度，村级协商民主制度的创建是村民自治的重要构成部分。在实践中提升村级协商民主制度的可操作性和有效性，推进村民自治，应当加强对以下方面的关注。

村级协商民主制度形成于村民自治实践过程中。基层协商民主制度与社会治理创新具有高度契合性，协商民主在某种程度上满足了农村社会治理的现实要求。我国乡村协商民主制度的形成是在农村社会治理中遇到现实问题后不断探索出的基本制度。为确保村级协商民主制度有序开展，需要试点先行，稳步推进。如天津市宝坻区，于2003年创建“六步决策法”，2009年创新“一站三中心”社会管理和服务模式，2013年进一步形成了农村基层协商民主制度。协商民主制度的每一步推进，都需要先行试点，总结经验，稳步推进。

村级协商民主制度、机制与程序的建立与规范是村民自治的保障。村民自治包括民主选举、决策、管理与监督。由于协商民主制度能体现程序正义，维护村民的参与权、知情权、决策权与监督权，为村民自治提供了合法性。协商民主必须有机制做保障，规范决策程序，从制度上保证决策的民主化。协商民主的程序化，不仅是协商效率提高的保证，而且是协商结果公正的必要条件。习近平总书记在考察宝坻加强和创新社会管理的做法时指出，要坚持以机制创新推动社会管理创新，不断提升城乡社会管理水平，维护社会和谐稳定。为此，宝坻区探索了协商民主制度的机制与程序，提出民主协商议事会必须遵守议程，重大事项应在协商前向全体村民告知协商内容、形式、时间、地点、参加范围；协商议题的提出和确立、协商活动的安排和准备、协商的步骤和要求、协商意见的整理和报送、协商结果的反馈和运用等都要符合规范的程序，并由完善的知情、沟通、反馈等相关制度和工作机制作保障。

村级协商民主多元主体定位是村民自治创新的关键。协商民主制度的重要表征是协商主体的多元性，因此，多元主体定位问题是村民自治的关键因素。协商民主的根本是不同利益主体平等参与，各抒己见，使各方不同意见得到充分表达，促进各自利益最大化。村级协商民主是农民通过对农村公共事务的参与、讨论而达成最大限度的共识，从而形成民主、科学的决策。村级协商如果不能保证广大农民参与，就会失去协商民主的要旨。因此，农民的主体作用至关重要。要避免协商的主动权及决策权更多地掌握在政府或村两委班子及少数有话语权的人手中。这是因为，上述主体虽然比一般村民具有更强的表达、应变和掌控能力，但容易忽视对农民自身的社会事务与切身利益的关注。为此，村级协商应由村“两委会”、党员与村民代表、村务监督委员会成员以及协商事项相关的利益群体代表或个人组成，并根据议题内容，邀请村各级人大代表、政协委员和威望较高的人员参加，为村民真正参与农村社会自治提供平台。同时，平等参与也应包括政府一方利益的公平性，但要限制领导干部在协商中的强势地位和话语垄断地位，即政府在村级协商中要定好位。鉴于我国基层民主建设尚不成熟，协商议题完全由村民提出有一定困难，基层党组织和政府要肩负起推进村级协商民主的引导作用，通过转变职能，从“我命令你执行”的单向管理模式，向村民共治的模式转变。村民通过直接参与协商，对村级事务决策过程有更加清楚的认识，有助于避免村级事务“有决策无落实”等现象，干部也能提高办事效率。

村民协商意识激发与协商水平提升是实现自治的基础。村级协商民主制度创建需要在实践中不断激发农民的参与意识与积极性，提升其协商能力，从而提高村民自我管理的能力。在村级协商民主实践中，有的村民参与意愿不足，有的只对与自己利益密切相关的事项有参与热情，有的主观认为协商只是走形式。由于缺乏协商技能，村民发言无序、非理性和情绪化现象也比较突出。对此，应切实加强对协商民主的宣传，注意在开始阶段尽可能选取一些与多数村民利益直接相关的事务进行协商，在协商过程中鼓励村民发言，逐步吸引村民主动了解、主动参与。对协商结果尽快形成决策，并抓好落实，让村民看到协商带来的效果，从而提高再次参与的主动性。此外，由于村级协商民主制度处在探索阶段，村干部普遍缺乏组织会议、掌控局面的技巧和能力；一些村干部存在畏难情绪，担心削弱自己的权力；一些协商议题的确定不够科学，造成有的协商是把所有村级事务都拿来协商，或只选择村民关注度不高的事情协商。对此，要加强对组织者的培训，提升村干部主持开展协商的能力与水平。 （唐巍 王晓霞 作者单位：中共天津市委党校公共管理学教研部）