“互联网+”：重塑政府治理模式的新课题

今年两会以来，“互联网+”成为公众谈论的一个热词。7月1日，国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》发布，再次引起了公众热议，社会各界围绕“互联网+”也有了许多思考。

当前，涉及“互联网+”的讨论，主要集中在产业发展领域。如果从政府治理的角度出发，“互联网+”带来了什么样的挑战？

11月8日，国家行政学院法学部与中国行为法学会行政执法行为研究会在北京举办“互联网+与法治政府”论坛，150多位来自高校、研究机构的专家学者，以及政府官员、互联网企业“大佬”汇聚一堂，共同寻求答案。

“与互联网相融合的新技术、新产品、新模式和新业务对政府传统管理方式带来巨大挑战。”中国行为法学会副会长李文燕教授说，“通过网络问政于政府，越来越成为普通百姓参与国家政治、经济和文化生活的一种便捷形式。‘互联网+’要求政府实施包容性治理，完善法律制度，加强法治政府建设。”

在多位专家看来，“互联网+”通过在线化和数据化产生大量实时的数据，与大数据技术相结合，通过分析可使政府决策更具超前性、准确性和科学性。同时，还可以动态地收集公众需求，问政于民，问需于民，使政府决策更能回应和满足社会关切，将会倒逼政府治理模式的变革。

政府治理的新契机

中国互联网络信息中心（CNNIC）今年7月23日在北京发布了第36次全国互联网发展统计报告。报告显示，上半年我国共新增网民1894万人；截至2015年6月，互联网普及率为48.8％，我国网民总数已达6.68亿人。

报告数据显示，截至2015年6月，中国手机网民规模达5.94亿。通信网络的进步，互联网、智能手机、智能芯片在企业、人群和物体中的广泛安装，为“互联网+”奠定了坚实的基础。

由于“互联网+”具有扁平化、数据化、在线化等低成本运作特点，极大地激发了社会个体创造和创新的热情，带动了经济和社会发展。与此同时，“互联网+”也为转变政府职能、创新治理方式提供了新契机。

“在信息化时代，如果脱离互联网大环境就难以实现法治政府的目标。”北京大学宪法与行政法中心主任姜明安教授认为，“这个目标包括服务政府、有限政府、透明政府、廉洁政府、责任政府等五方面。”

姜明安进一步解释道：“服务政府，就是让政府的服务更好，百姓办事更方便；有限政府，就是要简政放权，划清政府与市场的边界；透明政府，就是政府管理过程中信息的公开，都应依托互联网；廉洁政府，就是通过电子政务，减少政府权力寻租；责任政府，就是政府要有责任清单、权力清单。”

“要实现法治政府的目标，政府需要主动接受互联网。用好‘互联网+’，能更好地实现这个目标。”姜明安说。

最近两年，“互联网+”改变着政府以往“文山会海”造成的浪费，以及政令层层下达效率低下的状况，让信息传递正在变得更容易、便捷，越来越多的问题在比较低层级的政府就可以解决，政府行政效率得以提升。

在中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授看来，“互联网+”推动了政府治理现代化。大数据的汇集和利用、网络流程再造等将促进政府体制改革，实现跨部门协作，形成政府和社会共治的格局，创新政府行为方式，优化行政程序，不但可以提高行政效率，而且可以提高管理和服务的智能化水平。

同时，互联网、大数据等新技术的应用，也有利于解决政府与公众之间的信息不对称问题，使政府的法规、政策、项目、计划等信息更容易被公众了解和掌握，公众的建议也能够在政府决策制定和施政过程中得以更好地体现。

“‘互联网+’有助于推动监管体制改革，形成政府和社会共治的格局。”王敬波说，“第一，有助于科学配置执法资源，形成人人参与监管的格局。第二，有助于消除部门割裂，促进协同治理。第三，政府监管信息以及执法公示制度的应用，通过信息化平台实现的行政执法公示，社会公众可以更加便捷了解执法信息，利用执法信息。第四，有助于优化监管程序，提高执法效率。”

政府面临四大挑战

近年来，随着互联网业态的迅猛发展，已经形成了一个无法逆转的事实，那就是互联网对社会舆论的影响，以及对政府和其他社会组织作为治理主体行为的影响。

“互联网时代出现的电子商务、电子社会治理事务、对于公共管理、社会治理的法治化、对于法治政府的建设、都带来了广泛而深刻的新课题，政府需主动积极应对。”中国人民大学法学院莫于川教授表示。

从参会者普遍的观点看，政府在使用互联网技术给公众提供更好的服务、实现更优政府治理的同时，主要还面临以下四大挑战：

首先，重塑自己边界，即政府要注意提供公共产品和公共服务。这就需要把一些职能还给市场和各类社会组织。比如一些竞争性行业的发展，应该交给市场去做，效率可能会更高；一些社会公益活动或团体活动可以交给各类社会组织去做，而并非由政府直接操作；等等。而涉及国防、公共基础设施建设、弱势群体保障等事项，应由政府协调或直接落实。

其次，重塑自己的治理机制，包括建立完善的公权审批、执行制度，并完善公权使用的监督、制约机制，以高效地惩治腐败、预防腐败的发生，实现民主、和谐、高效的政府治理。

中国社会科学院法学所所长助理周汉华研究员认为，“一是‘互联网+’对政府治理的冲击广泛。”各国政府在管理、立法方面，都存在滞后于技术的进步和商业模式不断推出的问题。

“二是给生产方式带来的冲击。”周汉华说，“互联网的出现，最大的争议在于各种中间平台，供给方与需求方都要通过这里完成交易。这就改变了生产和消费的方式，给政府提出了管理方面的挑战。”

“三是给社会结构变化带来的冲击。”周汉华说，“共享经济、网络协同和众包众筹等所创造的新模式、新业态，将产生一些全新的组织类型及个人与组织关系模式，改变和重塑传统社会结构，形成新的社会结构。”

第三，适应全民监督环境。网络使政府的执政透明度大幅提高，同时也提高了公众对政府执政行为的关注度，网络时代对政府的执政行为和官员的个人行为都提出了挑战。

第四，提升“精准治理”能力。近年来，政府各项公共事务的科学化、专业化要求趋高，有些问题的解决，需要考虑的因素越来越复杂，需要通过互联网合理应用大数据思维模式，收集数据，分析经济社会运行过程中的规律，采取科学合理的数据挖掘来开展决策工作。

从某种意义上讲，“互联网+”要求政府决策部门有两方面转变：一、在决策时，政府的决定已经不是个别领导的决策，而是更科学、更精准的决策；二、在决策实施跟踪阶段，政府也需要利用数据对实施成果进行监控，使政府能够及时地调整完善决策实施。

“互联网+”的政府角色

2013年3月26日，国务院总理李克强在北京谈及政务公开时强调，政府要向群众“说真话、交实底”。现在社会已经是一个透明度很高的社会，我国微博的用户有数以亿计，有些政府信息不及时公开，社会上就议论纷纷，甚至出现种种猜测，产生负面影响，给政府工作造成被动。

一句话，互联网已经带来社会全方位变革的趋势，政府只有适应这种趋势才能跟上时代的步伐。

“政府要主动运用大数据推动社会管理创新。”北京市网信办政策法规处副处长雷鸣认为，大数据不同于其他数据，就在于“大”。运用大数据的海量信息，快速的计算，精确化的呈现，带来的是信息技术的革命，对我们打造服务政府、法治政府、透明政府，乃至推动政府管理方式的创新，都有重要意义。

“在当今时代，大数据具有权力的属性，也改变了权力运行的方式。”雷鸣说，“政府有必要大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府数据开放共享，推动资源整合，提升政府治理能力。”

在“互联网+”背景下，需要权力运行向公众开放。在宪法保障的框架内，政府需要接受公民监督。当开放与平等变成现实，政府与社会之间自然就能形成协作、分享的良性互动。政府适应网络社会的角色定位，不仅需要信息公开，还应是网络社会的一个深度参与者。

同时，公众也需要遵守互联网的相关法律法规，与政府治理形成良好的互动。“互联网带来了这个时代最深刻的变革，但互联网绝非法外之地，同样需要法治的阳光。”李文燕说。

“光靠单一国家管理的硬法治理模式是不够的，互联网的法治发展还需要软法之治。”在李文燕看来，软法由社会多元主体共同制定，内容广泛、形式多样、制定程序灵活，相比于硬法相对固化的管理方式，软法治理模式有适应互联网的变动性、开放性、包容性等特征，硬法和软法协调共治，是互联网时代法治治理的大势所趋。

多位专家认为，面对“互联网+”的现实，一方面政府要清理那些已经不合时宜的规制工具，把该还给市场的权力还给市场和社会，尤其是促进激发更多的互联网创新；另一方面，对于互联网中新的失灵现象，同样要实现规制工具的创新，与市场和社群组织的新模式展开良性合作，建立新的平衡。

一个不容忽视的事实是，“互联网+”作为一个对传统模式升级改造的过程，其深化发展势必涉及一些利益格局和管理模式的深度调整，它可能打破既有的利益分配格局，产生“总体有利，局部阵痛”的再分配效应。

在论坛上，多位专家举了几个新兴业态的例子，认为在不违反现行法律的前提条件下，需要发挥和利用法律所赋予的自由裁量的权力，为“互联网+”提供一个积极健康的社会环境。（记者李松）