制度建设是生态文明建设重中之重

最近，中央出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》，围绕建设美丽中国、开创社会主义生态文明新时代作出一系列顶层设计和总体部署，并提出以健全生态文明制度体系为重点。为什么要强调这一点？这是因为，在实际工作中，一些部门和领导干部比较注重治理污染、节能减排、执法监督等具体工作，而往往忽视制度建设这一管根本、管长远的工作。实现生态文明建设常态化、长效化，归根到底要靠生态文明制度体系来保障。

不重视制度建设，一个重要原因是对制度的作用认识不清。制度是人们的行为规范，人的行为总是受到法律、法规等正式制度和道德、习惯等非正式制度的约束和规范。生态文明建设需要人去推动，如何激励人、约束人？关键靠制度。只有把尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，绿色发展、循环发展、低碳发展的举措，体现并落实到制度上，通过可操作的具体规范来保障实施，才能实现产业生态化、消费绿色化，实现经济效益与生态效益相统一。

不可否认，制度建设不受重视的一个原因是，生态文明制度体系本身还不健全不完善。一是存在制度建设“碎片化”现象，中央和地方之间的环保规定还有不协调、不配套的地方，有的制度缺乏兼容性。二是具体制度不完善，如干部生态政绩考核制度存在指标体系不完善、考核模式单一、考核周期不合理等问题；生态补偿制度存在横向转移支付制度缺乏、地方政府配套资金难落实等问题。三是制度运行不顺畅，分散的监管模式导致对自然资源监管不力，自然资源纠纷处理机制缺乏；环境执法体制存在缺乏协调组织机构、环境管理部门的统一协调性不足等问题。

从近些年的地方实践看，制度缺失既是生态文明建设的短板，又制约着生态文明建设的持续推进。环保领域之所以存在守法成本高、违法成本低、执法较困难的现象，既与生态环境保护管理体制不顺有关，又与法律法规不健全有关；之所以出现生态建设投入不足、公众参与不足等问题，既与生态保护的内生动力不足有关，又与生态补偿制度不完善有关。因此，应把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，加快推进生态文明建设法治化。

用系统思维推进制度体系建设。从事前预防类制度、行为管制类制度、影响诱导类制度、事后补救类制度等方面健全生态文明制度体系，以资源环境生态红线管控、自然资源资产产权和用途管制、自然资源资产负债表、自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿和责任追究、生态补偿等重大制度为突破口，深化生态文明体制改革，加快出台相关改革方案，建立完整的制度体系。

充分利用地方立法权完善法律法规。树立重在引导的立法理念，充分发挥法律规范的指引功能和约束功能，使法律成为可持续发展和生态文明建设的助推器；拟定科学、统一的生态环境立法规划，强化立法的统一性、协调性。注重体现地方特色，立足地方实际，就排污许可证管理、污染物排放总量管理、生态补偿等问题，制定相应的地方条例、补充规定等。强化责任条款设置，同法律规范对义务、职责的赋予条款一一对应。

健全生态文明建设体制机制。一方面，着力健全保障机制，吸纳环保、经济等领域的专家学者，建立综合决策专家资源库，为综合决策提供咨询和技术支持，完善生态建设与经济发展综合决策机制，并逐步开展对各类规划、发展战略等的环境影响评价。另一方面，健全市场运行机制，推行环境污染第三方治理，培育符合条件的第三方治理主体；推进环境公用设施投资运营市场化，健全投资回报机制和公共环境权益保障机制。

（作者单位：宁夏中国特色社会主义理论体系研究中心）