构建有效监督“一把手”的立体网络

在中国，“一把手”在地方领导班子和党政部门中处于核心地位并担负全面责任，是贯彻落实上级决策部署的第一责任人和拍板决定重大事项的最终决策人，他们集决策权、实施权和监督权等诸多权力于一身。然而，权力亦是一把“双刃剑”，不受制约的权力必然导致腐败。梳理十八大以来落马的各级官员，不少是地区或部门的“一把手”。这说明，对“一把手”进行有效监督是一个现实难题，当前亟待构建科学规范的监督网络，以真正形成不想腐、不敢腐、不能腐的权力运行环境。

监督“一把手”难在何处

笔者近期在多个省（市）参与调研发现，对“一把手”开展行之有效的监督并不是一件容易的事。总体上看，对“一把手”进行有效监督存在多重制约因素。

权力高度集中且权责不对称，是对“一把手”监督的最大障碍。对于很多“一把手”而言，可谓是一权独大：既有提名权、表决权，也有再议权、否决权，还有执行权，可以说是集教练、发令、裁判等角色于一身。对此，一些人形象地称之为“只要他想干的事情，没有他干不成的，同样只要他不想干的，其他人再反对希望也不大”。这是对“一把手”权力过分集中的形象概括。从理论上讲，权力与责任是相对应的。作为“一把手”，在掌握权力的同时也应该承担相应的责任，但调研发现，有的“一把手”成了“只享受、不买单”的超人。一些重大事项决策失误、失职渎职，很难对其追究责任。即使追责，“一把手”也很少受处分或者处分很轻，没有形成强有力的震慑。正是这种有权少责的不对等情况，使一些“一把手”在用权过程中有恃无恐，视监督为儿戏。

制度执行力低，让一些“一把手”游离于监督之外。这集中体现在上级监督、同级监督、下级监督和群众监督的制度体系运行不畅。首先是“上级监督太远”。上级领导由于自身工作繁忙和时空距离等因素的制约，基本上很少对下级“一把手”进行监督。其次是“同级监督太软”。班子成员对“一把手”的政治思想、领导能力、勤政廉政等方面情况最有发言权，但他们时刻处于“一把手”的领导和调控之下，根本不敢行使监督权。再次是“下级监督太难”。一些“一把手”俨然成了“家长”“老板”“老大”。很多下属担心被冠以“找别扭”“拆台”“闹不团结”等恶名，行打击报复之实。因此，基本上不可能对掌握其政治前途和命运的“一把手”开展监督。最后是“群众监督太弱”。由于对监督政策法规了解不够，再加上“一把手”活动的公开性和决策透明度不够，使群众不知情而无从监督；有的群众认为“监督了没有用，还得罪人，不如不说”。

干部选拔任用机制不规范并与教育管理脱节，使对“一把手”的监督难以发挥作用。当前上级“一把手”实际上还牢牢掌握着下级“一把手”的任免权。这无形之中使一些权力观发生扭曲的“一把手”错误地认为，其掌握的权力不是党和人民赋予的，而是上级赐予的。滞后的“一把手”教育管理机制也是难以实施有效监督的重要影响因素。一方面，以“人性善”为出发点的干部教育管理机制，过多地寄希望于个人素质，但单纯依靠道德自律的干部教育思路并不能有效实施监督。另一方面，上级领导和组织部门对“一把手”的选配很重视很慎重，但任用以后则疏于管理、忽略教育、弱化监督。有的甚至片面强调“能人效应”，即使发现了问题也不能及时批评教育、采取果断措施，而是大事化小、避重就轻。这种情况在客观上使对“一把手”的监督难有成效。

搭建有效监督的立体网络

总体上看，围绕权力构架、监督机制、社会环境、技术策略、思想教育五大要素构建对“一把手”监督的立体网络是重中之重。

“一把手”监督难，实际上主要是指对其权力运行的监督极为困难。这说明，重点举措首先必须放在科学架构其权力上。基于此，科学定权、合理分权、规范用权是关键。科学定权，就是要通过制度设计，制定“一把手”的权力清单，明确其权力内容、权力边界、权力行使方式和程序及相对应的责任，特别是要明确“一把手”在人财物及重大事项决策中的权力和责任。分权是权力监督和制约的最有效办法。所以，要通过建立“一把手”不直接分管人财物、工程建设、政府采购、产权交易等重大工作的制度，构建“副职分管、正职监管、集体领导、民主用权”的权力制衡机制。定权、分权不是根本，其最终目的在于引导“一把手”能规范用权。因而，可以创新民主决策机制，制定重大事项决策程序细则，推行专家咨询、群众民主评议、阳光晒权、重大事项决策全程公开、“一把手”末位表态、会议票决等机制，防止化解“一把手”独断专行难监管，真正做到权力行使规范化、职权自由裁量标准化、权责运行明晰化。

优化监督机制的重点在于要继续深化纪检体制改革，割断监督者与被监督者的人财物联系和利害关系，强化纪委监督权的独立性和权威性。由上而下地授权纪委对同级“一把手”进行监督和制约，着力解决上级监督太远、同级监督太软的问题，推动实现监督过程“看得见、管得着”。推动巡视向基层延伸，实现省级巡视对地市甚至县一级的“直管式”覆盖，并且进一步突出“一把手”这个巡视监督的重中之重。建立健全党组织、权力监督机构与群众沟通机制，强化群众路线这一党与群众之间互通信息的有效渠道，以形成党对社会公众的责任链条和社情民意直接反馈链条。还应加强对各种监督力量的组织协调，建立完善监督联席会议和日常联动机制，定期组织纪检监察、组织、人事、审计、司法等部门，及时交换对“一把手”监督的有关信息，增强监督整体效能。

对“一把手”进行监督不仅维系于权力架构和监督机制，还同社会环境的支持密不可分。要激发和保护公众的监督热情，创造一种勇于监督、监督光荣的良好氛围。对此，可以开发网络平台，探索纪检监察信访举报“直通车”运行方式，实现举报直接受理，进一步打破群众举报层层反映的传统模式。建立健全廉情监测点，鼓励从生产生活第一线聘请廉情监测员，通过网络、电话、信访、座谈等形式开展“一把手”廉政及自律情况的监督。扩大全委会、常委会票决“一把手”范围，提高干部群众参与“一把手”选拔任用监督程度。建立“一把手”行为失察追究制度，健全经济监督，坚持加强对“一把手”任前、任中和离任的经济审计。完善交流任职制度，对在一个职位上工作时间长的管人管钱管物的“一把手”进行适当异地交流、岗位轮换，以打破其关系网、人情网。

根据新情况新问题新变化，有针对性地展开“靶向教育”，筑牢“一把手”拒腐防变的思想道德防线，增强思想自觉。为此，要以“一把手”为重点，设置主题鲜明、形式多样的学习教育活动，帮助其巩固正确的世界观、人生观、价值观。同时，还要创新教育培训平台，着力构筑全新的教育载体以提高教育的震撼力和说服力，提高其依法履职的成就感，实现组织要求和个人追求的有机统一。