正确理解以一般性转移支付为主体

近日，国务院印发的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（以下简称《意见》）提出，改革和完善转移支付制度的总体思路，是以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标，以一般性转移支付为主体，完善一般性转移支付稳定增长机制。同时，着力清理、整合、规范专项转移支付，严格控制项目数量和资金规模，增强地方财政的统筹能力。中央对地方转移支付为何要以一般性转移支付为主体？

根据资金是否指定用途，转移支付通常分为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府按照规范的办法给予的资金补助，地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用。专项转移支付是指中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府给予的指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务给予的指定用途的奖励或补助。合理的转移支付制度包括一般性转移支付和专项转移支付两类，前者旨在弥补下级政府收支缺口、均衡地区间财力、促进基本公共服务均等化；后者侧重解决外部性问题和实现中央特定政策目标。

如果转移支付的目的是为了解决上下级政府财力纵向不均衡、缩小地区间财力差距和促进基本公共服务均等化，那么，一般性转移支付最为有效。由于其资金不指定用途，下级政府有很大自主权和支出灵活性，可根据本辖区的实际需要，自主安排公共支出，从而提高财政资金使用效率。如果转移支付的目的是解决外部性问题和实现特定政策目标，则专项转移支付更有效率，更有利于引导地方政府对特定公共服务的支出。专项转移支付要求地方政府必须按照约定的用途使用资金，有的同时附带资金配套条件。

我国自1994年实行分税制财政体制以来，税收制度在调节中央和地方收入方面发挥了积极作用。但也应看到，分税制改革20多年来，中央与地方政府间收入划分发生了较大变化，收入呈现上移态势，中央财政集中了较多收入，但政府间事权的划分并没有太大变化，这就导致纵向缺口增大，地方政府财力不足。弥补地方财政收支缺口，需要中央政府扩大转移支付规模。

一般性转移支付中的均衡性转移支付，是按均等化转移支付一般公式进行资金运作的转移支付方式，资金分配规范、透明，财力均等化效应强，而且资金使用没有限制，地方政府可以根据本地实际统筹安排资金使用，有利于提高资金使用效率。但在现行转移支付结构中，均衡性转移支付比重较小，难以满足地方的财力需要。一些地方在财力紧张的情况下，甚至出现了专项转移支付一般化的倾向，专项转移支付在执行中被挤占和挪用，部分资金成了地方政府的“吃饭”钱。同时，目前专项转移支付也存在弊端，主要是：项目种类和数量繁多，金额小，资金分散，不利于发挥资金的规模效应，也不利于地方统筹财力和提供符合当地实际需要的公共服务；管理漏洞较多，信息不够公开透明，容易滋生腐败等问题，亟须清理、整合、规范。

促进基本公共服务均等化，也要求转移支付以一般性转移支付为主体。在目前的事权划分框架下，一方面，基本公共服务均等化是中央政府职能，是中央政府调节收入分配的重要手段；另一方面，诸如教育、医疗、社会保障等具有很强收入分配功能的基本公共服务，实际上由地方政府提供，属于地方政府事权范围。但是，由于地区间财力差异等因素，落后地区仅凭自有财力难以提供符合标准的基本公共服务，需要中央政府给予支持。这就需要增大一般性转移支付规模，使地方政府可根据本辖区的实际安排资金支出，提高资金使用效率，推动实现基本公共服务均等化。因此，《意见》指出，“属于地方事权的，由地方承担支出责任，中央主要通过一般性转移支付给予支持。”

（作者单位：北京交通大学中国产业安全研究中心）