全面贯彻实施修改后的立法法 为实现良法善治提供制度保障

       李建国

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，国家主席习近平签署第20号主席令予以公布，决定自公布之日起施行。这次修改立法法，是全国人大及其常委会贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神的一个重要举措，具有重要意义。我们一定要深入学习、广泛宣传、切实实施好修改后的立法法。

一、充分认识立法法修改的重要意义

党的十八届四中全会《决定》指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”立法法是关于国家立法制度的重要法律，被称为“管法的法”。立法法自2000年颁布施行以来，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，推进社会主义法治建设，发挥了重要作用。实践证明，立法法确立的立法制度总体是符合国情、行之有效的。但是，随着我国经济社会发展和改革不断深化，立法工作面临不少需要研究解决的新情况、新问题。人民群众对加强和改进立法工作有许多新期盼。以习近平同志为总书记的党中央提出了一系列新要求。在实践基础上与时俱进地修改完善立法法，是时代向我们提出的一个亟待解决的重大课题。

修改立法法是推进“四个全面”战略布局的客观要求。以习近平同志为总书记的党中央提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。立法是国家的重要政治活动，立法工作关系党和国家事业发展全局，在“四个全面”战略布局中，将发挥越来越重要的作用。为了适应中国特色社会主义事业全面发展和不断进步的新形势新要求，党的十八届三中、四中全会提出了完善立法体制机制的一系列改革举措。这次立法法修改结合总结立法法施行以来的实践经验，共修改了35条规定，增加了11条规定。立法法的修改，对于完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，为“四个全面”战略布局顺利推进提供有力法律保障，具有重要的现实意义和长远意义。

修改立法法是全面深化改革、确保重大改革于法有据的现实要求。新时期我国的法治建设与改革开放相辅相成。当前，改革进入攻坚期和深水区，全面深化改革力度之大、范围之广、影响之深，是前所未有的。各方面的改革举措，许多都涉及制度体制层面的问题，都涉及法律法规的制定、修改、废止、解释以及相关授权、批准、备案等活动。这就迫切要求我们正确处理立法与改革的关系、法律稳定性与改革变动性的关系，坚持立法决策和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。适时修改立法法，通过完善立法体制和立法程序，更好发挥立法的引领和推动作用，实现在法治下推进改革、在改革中完善法治，改革和法治同步推进，正是顺应了全面深化改革的现实要求。

修改立法法是全面推进依法治国、不断完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行。经过长期努力，我国形成了中国特色社会主义法律体系，但在立法领域仍然存在一些突出问题。有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高；立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，一些地方利用法规实行地方保护主义等。只有认真解决立法领域中的问题，进一步完善立法体制，才能适应立法工作任务更重、节奏更快、难度更大、要求更高的形势。

修改立法法是提高立法质量、回应人民群众殷切期盼的客观需要。在中国特色社会主义法律体系已经形成的新起点上，全社会对通过法治实现社会公平正义、解决发展中实际问题的期望值越来越高。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规而是法律法规好不好、管不管用、能不能解决问题。“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”回应人民群众的殷切期盼，要求我们必须始终抓住提高立法质量这个关键，及时修改立法法，深入推进科学立法、民主立法，把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，拓宽公民有序参与立法途径，增强立法针对性，推进立法精细化，努力使制定和修改的法律能够立得住、行得通、真管用。

二、正确理解立法法修改的指导原则和主要内容

这次立法法修改，完善了立法体制，明确了立法权限，健全了保证科学立法、民主立法的机制和程序。在修改过程中，全国人大及其常委会始终坚持以下三条原则。

坚持党的领导，认真贯彻落实党中央决策部署。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。加强党对立法工作的领导，对于保证立法正确的政治方向至关重要。党中央高度重视立法法的修改，将立法法修改列为需要党中央2015年研究的重大立法事项。整个修改过程都是在党中央领导下进行的。全国人大常委会党组两次就修正案草案的主要问题向党中央请示汇报。根据党中央的重要指示精神，对修正案草案作了修改完善。按照中央全面深化改革领导小组关于贯彻实施党的十八届三中、四中全会两个《决定》的重要举措分工方案，凡涉及立法法修改的举措和要求，都通过修改立法法予以落实。

突出重点，着力围绕提高立法质量完善制度。重点是提高立法质量，根本途径是推进科学立法、民主立法。在修改过程中，认真总结多年来全国人大及其常委会和地方人大及其常委会在科学立法、民主立法方面的经验，将一些好的做法通过修改立法法提炼、固定下来。通过完善立法体制和立法程序，努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿的统一，有效地解决实际问题。全国人大及其常委会身体力行，恪守以民为本、立法为民理念，重视发挥人大代表作用，广泛征求各方面意见，努力把立法法的修改打造成科学立法、民主立法的一个典范。在大会审议中，主席团认真研究、采纳人大代表提出的修改意见，对修正案草案作了63处修改，其中带有实质性的修改27处。立法法修改决定草案又根据人大代表意见修改了10处。可以说，这次立法法修改，是一次听民意、集民智的重要立法实践。

遵循宪法，积极稳妥，分步推进。我国是统一的、多民族的、单一制的社会主义国家，各地区经济社会发展不平衡。从这一国情出发，我国1982年宪法和2000年立法法确立了统一而又分层次的立法体制，主要涉及全国人大与国务院、中央与地方的立法权限划分，立法程序，法律规范的适用和备案审查等。立法法修改涉及立法权限划分等重大问题，因此始终强调，立法法的修改必须遵循宪法，有利于推进宪法实施和监督制度的健全。同时，注意处理好与其他有关法律的关系。各方面对修改立法法提出的意见和建议不少。全国人大及其常委会明确，这一次修改立法法是部分修改，不是全面修改，对可改可不改的暂不改；对认识比较一致、条件成熟的，予以补充完善；对认识尚不统一的，继续深入研究；对属于工作机制和法律实施层面的问题，通过加强和改进相关工作予以解决。

此次立法法修改，核心是完善立法体制。立法体制是关于立法机关的设置、立法权限的划分以及立法权运行的基本原则和基本制度的总称。这次立法法修改，主要围绕完善立法体制，从实现改革与立法决策相衔接、赋予设区的市地方立法权、落实税收法定原则、规范规章权限等方面进行了补充修改完善。

一是实现立法和改革决策相衔接。党的十八届四中全会《决定》提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”根据这一要求，总结近年来的实践，立法法修改决定在总则中增加规定，立法应当“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”；同时增加规定，全国人大及其常委会“可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”。

二是赋予设区的市地方立法权。党的十八届四中全会《决定》提出，明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。目前我国共284个设区的市。立法法修改前，共有49个享有地方立法权的较大的市（包括27个省会市、18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市和4个经济特区所在地的市）。此次立法法修改后，其他235个设区的市也获得地方立法权。考虑到赋予所有设区的市地方立法权，既要适应地方的实际需要，又要相应明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一，立法法修改决定在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

除设区的市以外，立法法修改决定还同时赋予自治州和广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市4个不设区的地级市地方立法权。考虑到设区的市、自治州等地级市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进。为此，立法法修改决定规定，由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市、自治州的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市、自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。

三是落实税收法定原则。税收法定是我国宪法所确立的一项基本原则。宪法第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”党的十八届三中全会《决定》提出了落实税收法定原则的明确要求。修改前的立法法第八条规定了只能制定法律的事项，“税收”是在该条第八项“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”中规定的。为落实税收法定原则，提交十二届全国人大三次会议审议的立法法修正案草案将“税收”专设一项作为第六项，明确“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。大会审议过程中，一些人大代表建议将税收基本要素特别是税率予以明确列举。经过慎重研究，立法法修改决定将“税收基本制度”的表述修改为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。

四是对规章的权限进行规范。根据宪法和法律的规定，我国的规章包括国务院部门规章和省级、设区的市级地方政府规章，数量众多、涉及领域广泛，在行政管理活动中发挥着重要作用。从宪法和立法法规定来看，地方性法规与其上位法的关系适用“不抵触”原则，规章与其上位法的关系应当遵循“根据”原则，二者是有区别的。按照党的十八届四中全会《决定》要求，为进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，立法法修改决定规定：一是制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。二是制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时，考虑到地方具体行政管理实际工作的需要，修改决定规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章；规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

与此同时，按照党的十八届四中全会《决定》关于健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用的要求，立法法修改决定从以下几个方面加以补充和完善：一是对全国人大及其常委会五年立法规划和年度立法计划的编制、公布和督促落实作了规定，加强对立法工作的统筹安排。二是加强和改进法律起草机制。三是更多发挥人大代表在立法中的作用。

习近平总书记指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”根据党的十八届三中、四中全会精神以及全国人大常委会组成人员、人大代表、专家和社会公众提出的意见和建议，这次修改，在完善科学立法、民主立法机制方面作出了许多新规定。通过健全审议和表决机制，增加法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列措施推进科学立法。在民主立法方面，完善立法公开制度，拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度。

这次立法法修改，还在加强规范性文件备案审查、对司法解释进行规范和监督等方面进行了修改补充和完善。

三、扎实做好修改后的立法法的贯彻实施工作

张德江委员长在十二届全国人大三次会议闭幕会上的讲话中强调，要深入学习、广泛宣传修改后的立法法，抓紧完善相关配套办法，加强立法工作队伍建设，确保法律正确有效实施，不断提高立法工作水平。按照这一要求，当前和今后一个时期，我们要重点做好以下几个方面的工作。

深入学习宣传贯彻修改后的立法法。要深刻领会修改后的立法法对于新形势下加强和改进立法工作的重要意义。学习理解立法法修改的主要内容，通过多种形式广泛宣传，使立法法的新精神和新内容广泛深入人心。要认真贯彻实施修改后的立法法，抓紧完善相关制度，确保法律正确实施。

加强重点领域立法。党的十八届四中全会明确了“加强重点领域立法”的任务。全国人大及其常委会应进一步加强组织协调，积极督促、推动有关方面按照立法规划和年度立法工作计划抓紧制定和修改好重要法律。要加大工作力度，深入调研、充分论证，加强沟通协调，妥善解决立法难点问题。在起草和审议过程中，要切实贯彻科学立法、民主立法原则。健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。要加强法律草案形成过程和审议通过后的宣传舆论工作，回应公众关切，积极解疑释惑，努力做到民有所呼、我有所应。

加强对地方立法的指导。这次立法法修改，赋予设区的市地方立法权，全国人大常委会和省级人大常委会应加强对设区的市行使地方立法权的指导。省级人大常委会要按照立法法的要求，合理确定所辖的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。地方人大和政府在行使地方立法权过程中，要随时与上级人大常委会和政府加强沟通，遇有重大问题及时请示。

加强立法工作队伍建设。要按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、勤政廉洁的要求，努力打造一支门类齐全、结构合理、专业素质高的立法工作人才队伍，为行使国家立法权和地方立法权当好参谋助手，提供高水平的服务保障。尤其要重视设区的市立法工作队伍建设，加大培训和指导力度。