立法怎样做到不减损公民权利

本报特约评论员徐立凡

把不减损公民权利，不随意增加公民义务的法律表述，化为能够操作、能够自洽的法律和施政实施原则，依法治国、依法行政就会取得最有实质性的进展。

4日，在十二届全国人大三次会议首场新闻发布会上，大会发言人傅莹表示，自2000年颁布以来首次修订的立法法，修改内容十分丰富。为了加强人权保障，国务院部门和地方政府制定任何规章，只要没有上位法律、法规依据的，不能减损公民权利，也不能随意增加公民义务。

法无规定不可行是基本的施政伦理。法律决定施政的行为边界和底线。但现实中，这一基本原则并未得到普遍遵守。一方面，人大作为最高权力机关，对立法的主导性亟待加强。据不完全统计，在十一届全国人大常委会立法规划确定的64项法律中，有48部法律是由主管行政部门起草的，比例高达75%。行政部门成为立法主体，虽然有助于弥补人大立法专业性的不足，但也导致了部门立法的本位主义。另一方面，地方施政不乏跳出或绕过法律规制，以权代法，以红头文件代法的现象。税收不遵循法定原则，拆迁条例有违上位法规定，屡见不鲜。

维护公民利益，不让部门利益、地方政绩与公民利益形成对立，立法法是第一道关口。这一道关口，既需要充分考虑地方治理的实际需求，又需要防止地方擅用立法权减损公民利益，因此，对于立法质量要求很高。

做到优化地方治理和维护公民利益二者间的平衡，首先要突出上位法的地位。立法法修订草案，将所有地级市制定地方性法规的权限修改为可以对城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项立法。尽管由于地方发展的不均衡决定了地方立法的目的和内容必须符合实际情况，但是地方所获立法权限，仍有上位法制约。小法不能逾越大法，是起码的立法要求。否则，就可能造成公民利益受损。因此，有必要强化相应的立法审查程序。

让立法不减损公民利益，还需要完善重点领域的法治环境。税收是行政的重中之重。过去，由于税收权来源混杂，征收过头税、以费代税的现象严重，成为让地方企业和个人利益受损的主要通道。规范部门的立税征税权限，清理赋予地方随意征税权的红头文件、临时规定，已是当务之急。税收法定原则的真正确立，可对依法行政起到巨大推动作用。

让立法不减损公民利益，人大的立法水平急需提高。把握得住法治精神，立得了良法，查得了违法行政行为，才能保证立法权不被虚置，才能实施善政，才能保证公民利益。因此，人大需要引入更多的专业性人才，提高立法质量。引入司法助理机制，协助人大常委立法，是一个现实的思路。

立法法的修订，蕴含了推进依法治国、依法行政的大命题。把不减损公民权利，不随意增加公民义务的法律表述，化为能够操作、能够自洽的法律和施政实施原则，依法治国、依法行政就会取得最有实质性的进展。