地方政府真的没“哭穷”理由了吗

日前《21世纪经济报道》报道了北京大学平新乔教授一个报告的主要观点，报告提出，地方财力（地方政府规模）无论从绝对量还是从相对量上都大大膨胀了，地方政府总体说来没有“哭穷”的理由；认为“讲地方政府事权与财权不对称，还努力要中央多转移一些资源给地方，还强调地方政府财权不够，这至少是超越了客观可行性”。

笔者对此报告的数据不表怀疑，但认为报告得出的结论值得商榷。

支持该报告结论的理由基于两个事实，一是由于存在大量的预算外收入和小金库，地方政府在财政资源配置的格局中并不处于“弱势”，没有“哭穷”的理由。二是，地方政府的财政资金“好钢没用刀刃上”，大量的预算外收入被用于行政开销，并没有满足公共教育、医疗、社保等公共产品的建设。固然，这两种情况在现实中确实存在，但是这些情况出现的根源正是目前亟待规范的政府间的财政关系，我们不能颠倒因果，反而推出了地方财力充足的结论。

改革开放以后，如何规范市场经济条件下中央与地方的财政关系，政府做了多次探索。其中，1994年的分税制改革是最为重要的一次，其基本框架沿用到现在。当时的改革背景是，1980年的放权让利和1988年的财政大包干体制，使得国家财力分散、两个比重过低，中央政府对于通货膨胀和地区间日趋严重的分割与相互封锁等情况，缺乏宏观调控经验。所以，中央通过分税制改革以及后来的企业所得税划分，集中了税收收入增量的大部分，并通过教育、医疗和住房等公共产品的市场化改革，以及“只提政策不给钱”的公共职能下放，减轻了中央财政的包袱。

从当时来看，这无疑符合效率优先的要求。相对应的是，地方政府、主要是省以下各级政府困难了，它们也有发展地方经济的要求。拿不到税收收入的增量部分，它们转而寻求预算外收入。这就造成了上个世纪末我们“一税轻、二税重、杂七杂八无底洞”的局面。前些年，中央政府下大力气整治了乱收费的现象，并取消了农业税。可是，打着“经营城市”旗号卖土地的热潮在全国各地出现。对此，中央近年来不断收紧土地的审批权限，严厉查处了多起开发圈地大案要案。可见，这种中央与地方间对于财权关系的调整，从来就没有停止过。

一波刚平，一波又起的原因在哪里呢？显然，是由于中央与地方的财政关系没有得到规范，才会出现地方政府的种种“出轨”现象。我们不能因为地方政府获得了临时性的预算外收入，就认为它们财力充沛，就可以高枕无忧了。中央政府不是消防队，如果不能继续深化政府间财政关系的改革，诸如此类的“火”就会防不胜防。1994年的分税制改革过去12年了，期间我们对财政体制修修补补的变革没有间断过，但是，而今国内的经济和社会形势发生了较大变化，约束条件变了，我们的管理体制就需要变，否则将无法满足我们重视社会公平、建设和谐社会的新要求。

当前，中国地方财政的最大问题在于纵向的不均等和横向的不均等。所谓纵向的不均等，就是一些县乡镇的日子比较困难。特别是省以下的转移支付制度没有规范起来，随意性较大，导致“吃截留、跑部进钱”的情况难以杜绝；横向的不平等，在于中国地域辽阔，区域间发展水平悬殊，财力水平总体呈现出东高西低、南重北轻的局面。对此，中央已经采取了加大转移支付力度和“省对县”的试点，转移支付从1994年的497亿元增长到2005年的7330亿元。但是，如何落实十一五规划建议所提出的“合理界定各级政府的事权，建立健全与事权相匹配的财税体制”，仍是需要解决的课题。