环保部门应该怎么垂直管理？

“县环保局实际上主要是协助领导和上级部门来工作的，对很多事情也无能为力”，甘肃省徽县环保局一名工作人员的这句大实话，道出了基层环保部门是多么的无奈！（9月15日《中国青年报》）文章由此提出了一个重要的建议：环保部门这种属地管理的体制已严重滞后于环保形势的需要，必须来一个彻底的变革，实行垂直管理体制，各级环保部门的人、财、物应由上一级部门负责。

笔者认为，徽县环保局一名工作人员说的的确是大实话，在许多地方，环保部门官员的帽子在地方领导手里，职务的升迁变动往往取决于地方领导的“满意”与否。今年５月２２日，国家环保总局局长周生贤在向全国人大常委会报告有关环保法律执法检查情况时，就对体制机制不够完善问题有过精彩地描述。由于地方环保部门实行双重领导、以地方为主的管理体制，环保局长的“乌纱帽”攥在地方领导手中，一些缺乏环境法制意识的领导，用“挪位置”、“摘帽子”等手段，直接干扰环境执法，环保局长“顶得住的站不住，站得住的顶不住”。

不少地方的环境污染事件，都是在这种情况下发生的。甘肃省徽县有色金属冶炼公司在当地环保部门支持下，竟通过了ISO14000环境体系认证。基层环保部门充当了地方保护主义的“开路先锋”，愧对环保神圣的职责。

那么，环境部门实行垂直管理体制，有利于环保执法是不可否认的，但垂直管理了就能够彻底解决环保违法的问题吗？我看并不是这样简单，如果这样简单，恐怕国家早就做出这样决定了。这个问题可以从已经实行垂直管理的职能部门的执法情况窥见一斑。工商部门早就垂直管理了，工商执法中照样出现不少问题，有的问题还非常突出，比如广告监管；税务部门也早就垂直管理了，偷税漏税问题从来就没有间断过；还有质量技术监督、药品食品监督等等，这些垂直管理的部门与地方政府部门所不同的是，人、财、物都脱离了地方管理，职工工资待遇上去了，可是在执法上存在的问题，与地方管理的部门没什么两样，也同样没有得到很好地解决。

究其原因，最为关键的是没有从根本上解决法治的问题，仍然是靠行政级别来强制、压制，实质上还是人治。换言之，部门垂直管理虽然动了体制，但也只是形式上的体制变动，部门垂直到上一级管理，同样受制于其上一级政府管理，而上下级政府这个最根本的垂直管理，往往是相通的，在很大程度上利益是相互保护的。而且，总不能把所有的政府部门都垂直管理吧？我可以这样断方，如果不强化政府的法治管理，就是所有的部门都垂直于国家各部委管理，也不可能改变现状，而且越是垂直管理越容易激化上层与下层的矛盾，基层政府会产生上级不信任的感觉，因而更加挫伤其管理的积极性。

我所以这样说，倒不是完全否定对环保部门实行垂直管理，而是说，垂直管理只是一个不得已的办法，不是什么好办法，说白了，这样的垂直管理不是真正意义上的垂直。我认为，真正意义上的垂直，应该是各级政府及其行政管理部门，都应该向法律垂直，在管理意识上敬畏法律，在管理行为上自觉地依靠法律，使法律在各级政府行为中得到“垂直”；另外，各级政府及其行政管理部门还要向老百姓垂直，让老百姓参与监督管理。以环境保护为例，必须既注重增强老百姓守法意识，做到不破坏不污染环境，又要增强他们对环境保护的监督管理意识，只有全民的环保意识增强了，真正形成了人人关心环保，人人爱护环境，才是最佳办法，这一点非常重要。

总之，变革现有的环保管理体制，实行垂直管理固然是个办法，但这不是解决环境执法的唯一办法，解决环境问题的根本办法，还得靠法治的威力，如果一切管理向法治垂直，让法来说话，恐怕就淌有管不了的事，解决不了的问题。

（董宏达）