“城市经营”理论与小城镇建设

“城市经营”是近几年在我国兴起的城市发展新理念和新模式，其主旨是将经营意识始终贯穿于城市规划、建设、管理全过程，通过对城市土地、地域空间、城市资本及其它城市资源的经营，扩大城市经济总量，提高城市经济运行的质量，增强城市竞争力和可持续发展的能力。不少城市通过经营城市都获得了长足发展。

创新投资机制，拓宽投资渠道

长期以来，小城镇建设投入主要靠财政挤、社会摊、群众集的办法来解决。这在小城镇发展初期可以收到立竿见影的效果，但不能从根本上满足其可持续发展的需求。目前，投入不足已成为小城镇发展中普遍存在的突出问题。不少城市发展的实践表明，城市经营是筹集建设资金的一种有效方式。专家认为，城市经营的实质就是广泛引用市场机制和商业手段，充分挖掘、合理开发资源，组织资源、资产、资本、资金的市场化运营。在小城镇建设实践中，以“城市经营”理论为指导，小城镇建设筹资可建立“五化”新机制：

一是土地资源资本化。土地是城镇的载体，是城镇经济和社会发展最基本生产要素。这一要素转化成资本，可以为城镇建设带来滚滚财源。要使土地转化为资本，只有通过流动，即出让、抵押、出租等方式，激活死资产，赋予其资本的属性，才能实现由资产（或资源）转化为资本,产生新的价值。政府在垄断土地市场的基础上，除对公益事业建设用地按有关政策予以划拨外，其他用地一律实行公开竞价拍卖出让，以地生财。一方面，注重“涵养”土地，对规划地段先行投资，通过完善基础设施，优化开发环境，将生地养熟，提升土地使用价值；另一方面，运用综合开发手段，科学调整城镇中心和繁华地段用地性质，充分发挥“黄金地段”的环境效益。

二是存量资产资本化。城镇存量资产很多，是包袱也是财富，可以采取卖断、租赁、合作开发等多种形式的资本营运。

三是无形资产资本化。城镇的知名度，建筑物广告经营权、人文景观等都是可以经营并取得效益的无形资产。采取企业冠名赞助形式；以公益广告与企业形象联合宣传的形式，建设大型广告牌；以企业宣传赞助的形式引资改造商场外观；拍卖路段广告经营权等。

四是市政投入社会化。市政基础设施属于社会公共产品，所有受益者应当是投资的共同体。按照“谁受益、谁投资”的原则，动员社会力量参与市政建设，建立政府、单位、社会各界共同投资建设市政基础设施的机制。

五是公用设施产业化。电力、电信、有线电视、自来水等管网设施是城镇的公共设施，按照产业化发展的原则，城镇道路修建到哪里，“三线一管”就应铺装到哪里。另外，还应通过深化户籍制度改革，实行农民进镇准入政策，引导农民进镇建房、务工经营、兴办实业，成为小城镇建设的主体。

创新管理机制,提高管理水平

“管理难”是小城镇建设和发展中亟需研究解决的重大课题。长期以来，由政府包办城镇管理，缺乏有效的激励约束机制，导致管理成本过高，不仅使政府背上了沉重的包袱，而且严重影响了城镇管理措施的顺利实施。城市经营是在市场经济条件下，对“城市管理的机制创新”，应通过对基础和服务设施的市场化运作和管理服务，以经营方式核算管理成本，形成‘以城养城、以城管城’的机制，推进社会化管理机制创新。

一是推进管理主体企业化。现阶段,应按照“政企分开”的原则，对公用行业事业单位实行企业化管理，使政府由原来的直接投资者变为间接投资者，相关部门由原来管理资产变为经营资产。比如，城镇土地的开发利用管理，过去一直由国土资源管理局负责，主要靠行政手段来运作，市场机制难以发挥作用，导致城镇土地市场发育缓慢，开发利用效益不高。可以创办城镇土地资产经营公司，培植一个与市场接轨的开发主体，变土地行政管理为土地开发经营，城镇土地开发利用效益就可

大幅度提高。在其它管理领域，比如对市政建设公司和自来水公司实行企业化管理；创办工业园区开发经营公司，经营工业园区基础设施；将条件成熟的建制镇城建所改制为城镇开发经营公司，等等。城镇管理主体企业化，使城镇管理由行政运作向市场运作转变，提高了城镇管理水平。根据市场经济的发展趋势，城镇管理主体还应按现代企业制度要求进行改制、改组、改造，组建规范的有限责任公司或股份制公司，真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场经营主体。

二是推进经营性公用行业管理市场化。长期以来，城镇公用行业的管理都是由财政预算经费，城建事业单位承担，结果不仅管不好，而且还成了政府的负担。因此，必须引进竞争机制，打破垄断格局，允许各类经济组织参与，以竞争促进城镇公用事业发展，提高国有市政公用企业管理水平。比如，环卫保洁实行竞争发包，把城镇卫生管理推向市场。对园林绿化实行管护责任制和绿地认养制，实行管养分离，以园养园，既减少了政府投入，创造了就业机会，又通过竞争，提高了城镇公用设施管理水平。对城镇建设中的政府投入项目，则采取政府采购的办法，实行阳光作业，招标采购，最大限度地提高资金使用效益。

三是公益性公用行业管理社会化。城镇公用设施面广线长，管理难度大，成本高，单靠政府包揽管不了也管不好。对公益性公用设施实行社会化管理，能够较好地解决这个难题。比如，对主要街道卫生、绿化和秩序管理实行“门前三包”，责任到单位，任务到个人，有效地保证了“三项管理”落到实处。通过引进投资在体育场周围建成一些小游乐场、游泳馆、网球场等经营性设施，实现了“以场养场”。

创新发展思路，提高可持续发展能力

“城市经营”理论认为，城市经营可以使城市建设和城市经济发展互动共进。阐明了城市建设与经济发展的辩证关系，城市建设可以促进经济发展；同时，经济发展可以推动城市建设，是城市发展的内在动力。所以经营城市必须在经营产业上做好文章。这是提高城市总体功能，实现城市可持续发展的关键所在。实践中，按照“聚人气、造商机”的原则，确立经济立镇、产业兴镇的基本思路：一是与产业结构调整相结合，明确城镇经济发展重点。如工业主导型、特色农业型、商贸市场型、风光旅游型等具有明显经济特征的小城镇。同时，把发展园区经济作为城镇产业结构调整的重要载体，形成“扎堆”效应，既造商机，又造新城。比如在县城重点规划建设汽车配件工业城、建陶工业园、医化工业园和民营科技园，打造特色产业，建设特色城区。

二是与旅游业发展相结合,提升城镇品位。小城镇地处农村，民俗文化、风土人情、自然景观既是城镇文化内涵的好素材，也是发展旅游经济的好资源，二者结合起来有利于形成独特的城镇风格。实践中，一方面，充分利用历史文化遗产，培育城镇文化气息。如对古建筑进行保护和修复，既开发了旅游景观，又增强了城镇的文化内涵。另一方面，注重利用山水资源，突出地方个性特色。

三是与生态环境建设相结合，促进城镇可持续发展。生态环境的好坏，直接影响城市的生存发展，关系城市价值的高低，是城市环境经营的首要任务。为此，应大搞封山育林、植树造林，实施绿色通道工程，在国道、省道、县道、乡道、田间作业道以及河道开展植树绿化，将道路建成生态屏障，成为绿色风景线。在城镇，大力开展机关庭院绿化活动，实施拆墙透绿，建设绿色广场，对街道进行绿化、美化和香化，形

成具有城镇特色的生态城镇发展模式。风光宜人、功能完善的创业环境，能够吸引国内外客商安家落户。

（刘立勇）