城市建设举债的理论基础

一、城市建设举债的理论基础

城市基础设施的公共品性质引导我们从公共品理论着手讨论。在公共品理论中，公共品有纯公共品和混合公共品（或准公共品）之分，纯公共品必须同时具有三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。其典型例子是国防、行政（或司法）服务。但大多数公共品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于纳公共品和私人品之间，因而只能称作混合公共品。如教育、政府兴建的公园和医院、拥挤的公路等都属于混合公共品。一般来说，对纯公共品的供给，政府财政应全额负担，不能依靠市场机制解决，而对于混合性公共品的供给，则应该采取政府和市场共同分担的原则。就是说，无论纯公共品的供给还是混合公共品的供给，政府都有不可推卸的责任，假设政府可以举债，关键是要分清哪些公共品必须由财政资金提供，哪些可以由债务资金提供并且更有效率。

下面考虑政府部门的对公共品的支出。政府部门的支出分为经常性支出和资本性支出，在一定时期（如一年）的政府支出中，经常性支出直接形成当年的社会消费利益，而资本性支出所产生的利益不直接发生在当年，而且还同时在今后若干年内发挥作用，根据这样的划分，政府对公共品的支出大部分都属于资本性支出，如政府建造的公路、图书馆等混合公共品以及国防、照明等纯公共品，它们将在今后很长的时期内为整个社会提供利益，其建造成本不能全部视作当年提供的公共品的成本，而应该分摊到今后的收益年份中去。只有一部分纯公共品，如政府必须支付国家公务员的工资、行政办公费用等，才属于经常性支出，这些支出直接形成当年公共品的成本，它与社会当年受到的公共服务利益直接相关。

政府通过收取税费获得的财政资金和通过举债获得的债务资金来支付这些公共品支出。在通过税费等财政手段筹资的情况下，收益者和成本负担者是一致的，而举债筹资把公共品的受益与成本负担分割成两个不同的时期，使受益者和成本负担者变得不一致，现在的社会成员免费享用了公共品所带来的效益，而未来的社会成员则要承担以往公共品的生产成本。这样，政府部门的经常性支出应由财政资金承担，如果以举债收人来承担当年的经常性支出，意味着让现在的人无偿享受公共品的利益，而让以后的人来承担偿还债务的责任。公共品的受益者

与成本承担者的分离，难以使公共品的提供达到有效配置的目标，举债筹资会使公共品的提供规模超过有效率的提供水平。对于政府部门的资本性支出则不应以财政筹资作为唯一的渠道，通过举债筹资将成本分摊到今后的各个受益期，将有助于社会选择比较符合效率要求的公共品提供水平。因为如果用当年财政资金来承担当年全部资本性支出，就意味着让现在的人承担公共品的全部成本，而让以后的人免费享受它所产生的效益，从资源配置的角度看，这会使公共品的提供水平低于有效率的水平。

于是可以得出结论，政府部门的经常性支出由财政资金支持、资本性支出由小部分财政资金和大部分债务资金共同支持是符合效率要求的。由于政府对部分纯公共品的支出和对部分混合公共品的支出都属于资本性支出，所以政府对绝大部分公共品的支出在使用一部分财政资金的基础上，都可以以举债获得的债务资金来支持。

城市基础设施主要包括：城市道路、桥梁、排水、路灯、污水处理、防洪；供水、燃气、公共交通、集中供热、轮渡；园林绿化和环境卫生等（对城市基础设施公共品的分类见表1）。那么同样，在这些城市公共品的供给上，只有纯公共品中的基础设施的维护和人员经费必须由财政资金支付，其余的纯公共品和混合公共品都可以由债务资金供给，即可以通过举债的方式筹集资金。

表1 城市基础设施的分类

二、城市基础设施建设举债的具体方向

上面的分析明确了绝大部分城市公共品的建设可以而且应该以债务资金来支持，基本消除了举债进行城市基础设施建设的疑虑，但是，考虑到政府的还债能力，举债必须有一定的规模和限度，因而就必须进一步明确哪些基础设施更应该举债，哪些基础设施使用债务资金进行建设更为高效。

首先把可以举债的城市基础设施分成公益性和经营性两类。公益性基础设施包括城市一般道路、桥梁、隧道、路灯、公共绿地和防洪排涝这些纯公共品以及混合公共品中有小部分内部收益但外部收益显著的一部分城市基础设施，如给排水设施、园林、环境卫生等；经营性基础设施包括了其余的混合公共品，如自来水、燃气、集中供热、公交、地铁等，它们既有外部收益又有一定内部收益。

对于公益性基础设施，它们是为城市提供基本公共服务的公共设施，一般不能或者较难直接向服务对象收取费用，且和其他基础设施项目比起来投资规模相对不是很大，所以通常由政府拨款投资建设较为合适，目前主要是以财政拨款、城市维护建设税和少量的收费支持其建设。对于其中规模稍大的项目，也可以通过举债的方式进行，但债务本息也应由财政收入偿还。

经营性基础设施项目从技术上能够向服务对象收取费用，又具有一定的内部收益，可以通过经营创收，并且其产出一般易于界定，可以强制履行合同，采取竞争方式生产，因此在一定程度上可以通过市场的方式解决其运营和发展的资金。这里市场的方式是指政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导民营企业参与公共产品的生产，具体形式包括：政府与民营企业或国有经济组织签定生产合约、长期特许经营权、租赁承包、政府经济补贴和资助、政府参股等。通过市场提供一方面降低了政府的财政负担，一方面又能促进公共品和服务的质量。比如供水、燃气、供热、公交等，目前基本由市政公用企业提供，财政的压力已减轻不少，且随着市场化的推进，完全可以进一步按照公司法的要求，建立现代企业制度，完全按市场的方式运作。但是，由于经营性基础设施项目需要在其正常运转起来以后才可能产生收益，加上其固有的外部性，项目建设的初期投资基本还是须由政府解决。另一方面由于经营性基础设施项目的投资规模普遍比较庞大，有些大型、特大型项目的投资规模更是一般项目所不能比拟，仅靠财政资金支持难免十分吃力，所以在这些经营性基础设施项目上，举债比较必要和可行，这也应该是债务资金的主要使用方向。

三、城市建设举债的重要途径――市政债券

我国《预算法》规定，地方政府不准发行政府债券，因此政府在搞城市建设时，不得不以各类公司、基金的名义或者各种集资、摊派等手段进行所谓的“多元化融资”（实际是变相举债），而这些融资借款项目的最终责任承担者都必然是地方财政，结果造成地方政府显性和隐性借债剧增、债务管理失控的局面。和这些变相举债相比，发行市政债券较容易控制发债规模和把握偿债能力，保持债务规模的稳定性，因此我国应该考虑借鉴西方国家经验，以发行市政债券的方式进行城市建设。

1．经济大背景的变化要求允许发行地方债券。《预算法》颁布之时，我国正处于短缺经济时期，供给不足、需求过旺是经济运行的主要倾向，地方政府只负责投资决策，不负责投资风险；企业预算软约束，热心于数量扩张，较少注意经济效益。在这种背景下，宏观经济政策的主要取向是控制、收缩，《预算法》不准地方政府发行债券也是当时宏观经济政策的一种反映。而到现在，我国的经济早已告别短缺，企业、银行的运行机制也发生了质的变化，预算正在硬化，因此宏观经济的主要取向也由控制需求转向刺激需求，经济大背景的变化要求对《预算法》作出修改，允许地方政府发行债券。

2．赋予地方政府举债权是分税制的必然。按照分税制的基本要求，地方各级预算经常性收入由本级的税收、服务性收费和中央（上级）补助组成，以上收入不能满足需要时，允许发行地方债券，用以弥补基础设施建设支出。举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权之一。目前，我国已初步建立起划分事权、财权、税收权的分级财政体制，赋予地方政府举债权也属必然。

3．发行市政债券将有效推动城市建设。市政债券可以首先在大中城市发行，与企业和个人相比，城市是很好的负债主体，城市在全社会中的信誉，仅次于中央政府，优于大的企业集团。通过发债筹集城市建设资金，主动权操纵在城市政府手中，便于实施，很快就能筹集大量资金，不仅不加重企业和个人税费负担，而且能扩大就业，增加建材、施工、市政设计等企业和个人的收入。同时，市政债券风险小，相对于储蓄来说又有免税的好处，因而又给市民提供了持有多样化、高质量金融资产的机会，起到繁荣城市经济的作用。一般来说，以负债经营城市，其财政盈余出现不会需要超过160年，在发行市政债券的推动下，城市基础设施逐步建成，将结束其建设期，进入年税费收入大于年建设支出的经济繁荣期，形成良性循环。