城市化建设的一般理论研究与实践

一 城市的基本特征、功能与定位

（1）城市的基本特征和功能。对城市基本特征的认识是科学确定城市定位与发展战略必须首先解决的问题。进入新世纪后，中国各城市转轨发展的热情空前高涨，世界制造业又向亚太地区转移，给中国的城市发展提供了良好的发展动力和机遇，进一步促进了城市的经济增长，城市化成为全面建设小康社会时期经济发展的主导。因此，面对国内外经济变化的新形势和过去的实践，有必要根据城市的基本特征、新的实践和发展要求，进一步提出和完善适合于中国各城市实际的城市化发展策略。

城市在理论上一般应具有如下特征：生产社会化、贸易自由化、金融市场化、信息开放化、科技领先化、服务多样化。

（2）城市分类和定位。城市按不同的划分标准，可分为不同的类型，最主要的分类为层次性分类和功能性分类。层次以功能为基础，两者辩证统一。定位是城市在一定发展时期，根据其在区域所处的位置与特点，所确定的经济发展的基本方向，城市在不同的历史发展阶段，或因国家发展需要即宏观经济变化会有不同的功能定位。层次定位一般比较确定，即一定的区域性范围。

（3）定位后的发展战略与规划。城市必须根据当前国内外经济形势变化的特点和本城市经济发展现状与存在的差距，调整城市定位，完善发展内涵，确立指导理论，细化发展目标。为此，一要正确认识、科学把握经济发展的基本趋势；二要有建设与国内外经贸活动相接融合的指导思想；三要确立科学的战略发展理论；四是细化近期发展目标；五要规划好城市发展的蓝图。

城市规划要讲求科学性和严肃性,不搞封闭决策，广泛动员群众参与、集思广益，并把规划建立在法律约束的基础上，一经正规程序确立除非主流民意确认不得修改。不能因长官意志、利益关系而随意变更。

城市一定要立足于发挥自己的优势和特色来构建功能，站在人文的高度营建设施。人文底蕴支撑着城市的气脉，带动产业，激活经济，最终推动城市的建设发展。

（4）中国城市化的一般指标。

（5）中国城市化远期目标。未来20年中国必须将城市化水平提高到55%以上。目标取决于需要和可能。

 二  城市化应遵循的原则和重点

（1）推进城市化应遵循的原则。地少人多是中国的基本国情，是中国农业缺乏国际竞争力的根本原因，要提高种植业产品在国际市场上的竞争力，除通过科技提高产量和质量外，更需要使农业劳动力大规模转移，以扩大土地经营规模，降低生产成本；市场经济的发展及其国际化，需要形成贸易、金融、信息等中心，而这些中心多以大城市为依托；城市化创造着居民的消费需求，如汽车、信息产品、服务产品的需求，为市场扩张创造前提条件；城市化将整体上改善居民的生活环境和教育、医疗及卫生条件，能够为经济增长加快人力资本积累，提高劳动者的素质。

为此，一要坚持城市化与产业升级密切结合的原则；二要坚持市场调节与政府作用结合的原则；三要坚持以人为本的原则；四要坚持提高竞争力的原则。

城市化有自身发展的规律，要根据规律改革完善与城市发展相关体制和规则。要建立符合中国国情的社会保障体系，消除城市居民转换工作岗位的风险；要完善农村土地制度，鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，把土地转让金的部分或全部交与社会保障机构，促进农民向非农转移；改革户籍制度，建立城市统一的劳动力市场，消除劳动力转移的制度障碍；建立城镇建设投融资新机制，吸引外资、动员社会资金参与城镇基础设施建设，保障城市化的资金供给。

（2）城市化建设应高度重的问题。一是经济贸易建设方面，拓展生产基地建设和流通渠道；二是科技教育建设方面，实施科教战略建设高新产业；三是金融信托建设方面，扩大投融资力度和幅射性；四是服务中介建设方面，加快服务设施硬软件的建设。

 三  中国城市化建设实践反思

（1）中国城市化建设过程中的主要问题。城市化是通向现代化的必经之路，中国城市化水平每提高一个百分点，就可以有1000多万农村人口转移到城市。中国农村人口占绝大多数，面对农村人口与城市人口双膨胀的现实，如何实现大量农业劳动力向城市非农产业的转化，成为中国城市化面临的最大挑战。城市化水平和经济发展水平的指标都表明，中国城市化已驶入快车道，但是，加速需要经济发展提供强大动力。

（2）城市化建设过程中的具体问题和矛盾。城市建设进程中虽然取得一些成绩，但失误也很多，面临的挑战十分严峻。经济整体素质和效益不高，大而不强，经济结构不合理的矛盾仍然比较突出；部分企业改制进展不快，生产经营困难；城市规划不科学因素多，建设资金负债过高，管理和环境保护还不适应建设现代化城市的要求，突出问题是综合治理不够，资源多浪费在劳民伤财的所谓“亮”点即“政绩”工程上；经济发展中的科技水平较低，制约了城市建设整体综合决策的科学性和前瞻性。

城市化进程中存在不容忽视问题；一是城市化简单地追求指标，靠行政区划调整以扩大管辖面积；二是城乡不分导致城市混淆与混乱；三是盲目建大广场、大草坪、宽马路等形象工程使城市核心竞争力定位混乱；四是长官意志造成规划权力缺乏制约机制和责任追究机制；五是恶性竞争造成基础设施布局不合理，削弱实力降低竞争力。

四  克服中国城市建设中的体制问题

中国的各城市城建项目中，至今还有许多项目沿用计划体制下的政府行政管理方式，项目单位成立“建设指挥部”，这种行政性临时机构，不具备法人资格，无法在金融市场融资且无风险约束，决策、管理、经营运作的责任不清。由于预算约束弱化，迫使政府追加投资，加大了本已紧张的城建资金缺口，且投资决策缺乏科学化、民主化程序和严格的监督制约机制。

权力是一种强制性的支配，权威则是一种内在的对权力认同下的支持。政府的行政性管理具有权力强制的性质，而要建立政府权力的权威性除保证政府本身的行为合法性外，提高权力的专业权威十分重要。

城建投融资体制改革直接关系到城市功能的发挥，又是城市建设的基础。城建投资融资体制应实现政府的社会管理职能与出资者职能分离，建立资本金制度。对关系区域经济和社会发展的重大投资项目，应由政府部门委托专门机构，提出可行性论证方案，经组织专家审查同意后安排立项，纳入投资规划。城建规划和城建项目，必要时报当地市人大或人大常委会审议决策。

政府不能说“有所为，有所不为”，而只能说“有所能，有所不能”。其实政府应做什么很清楚，各国均不会有很大的歧义。但是，一个负责任的城市政府应当实事求是地向百姓讲清楚，形成一种政府与社会合作的善治体制。现在有一种不正常的现象，政府部门的行政责任不明确，“有所为，有所不为”变成了“有利就为，无利则不为”。出现一项公众事务只要有增加拨款或“寻租”机会，各个部门都抢着做，对没有部门和个人利益的工作则拼命往外推。有的城市政府变成基础设施和公用事业的总包头，部门利益至上。这显然不会是一个诚实、有效、负责的政府。经济增长、人民生活安定和一个负责、有效的政府联系在一起。

五  掌握建设经营城市的杠杆和手段

（1）中国城市建设已经具有一定的运作基础和条件，但城市结构布局不合理、城市品牌不响、城市实力不强、城市竞争力差的状况依然存在，没有得到根本性改变。因此，把中国的城市化文章做大做强，不断提升城市的综合竞争力是今后一个时期中国所面临的重大课题。城市化是经贸发展的必然结果，是社会经济形态向高层次演进的重要标志，也是产业结构优化、升级在区域空间上的一种必然显现。伴随着工业、交通、商贸、金融的发展，城市基础设施的不断加强与提升，又为人的生存和企业发展提供了良好环境。这种资源聚集本身就是一种优化配置，会产生规模效益。市场经济条件下，城市已成为市场配置资源的中心和枢纽。

（2）经营城市需要首先经营好城市土地。城市土地是城市政府的一项最重要的自然生成资本，是城市建设资金最稳定可靠的来源。凡是发达城市都是善于经营城市土地的城市。因此，总体上要公开拍卖，把地皮炒热，增加政府收入。核心是建立土地资源储备制度。成立土地资源储备机构，将城市规划区内的未开发国有土地、集体土地，及未开发土地都纳入土地资源储备机构，由政府统一管理，统一出让，并设立土地出让基金。中国的城市政府要高度垄断土地一级市场，放开二级市场。对已批准而未按期开发或未按批准用途使用的土地，政府强制收回，统一拍卖，收入存入城市发展专项基金。

（3）加快公用设施经营权有偿转。建立城建国有资本退出机制，对供气、供暖、供水实行主干网、支干网、社区网的经营分开，国有企业重点搞好主干网及资源的开发建设。引导、支持、鼓励民营、个体私营、外资进入城市基础公共服务产品市场。对公交线路经营权、出租车经营权、公厕经营权等实行公开竞标拍卖。对绿化养护、市政设施维护、广场管理等实行经费保干招标。

（4）建立新的城建投融资体系。城市建设的投融资体制要改变过去政府财政包揽的做法，按照市场原则，实现投融资多元化。一要吸引和引导民间社会资金，遵循“谁投资、谁受益”原则，使城市建设中的可经营性项目市场化。二要加强城市基础设施建设投资公司，增强城市建设的融资能力。城建投资公司作为国有独资企业，代表政府进入金融市场、证券市场等资本市场进行融资。城市政府将部分财政性投入及对一些基础设施收费收入作为城建投资公司融资的偿款保证，建立可靠的还贷机制，保持公司信誉，促进公司良性发展。政府要特别处理好城市基础设施建设投资公司的行政行为与市场行为的关系。

(崔 巍)