学习贯彻实施《监督法》几个问题的思考

学习贯彻实施《监督法》几个问题的思考

昭阳区人大常委会  马维应

千呼万唤始出来，“20年磨一剑” 2006年8月27日，倍受社会关注和人民期盼的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）历经全国人大常委会多次审议，终于经第十届全国人大常委会第二十三次会议通过，国家主席胡锦涛签署第５３号主席令予以公布，自２００７年１月１日起施行。

监督法共９章４８条，分为：总则；听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；审查和批准预算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；法律法规实施情况的检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；撤职案的审议和决定；附则。

一、贯彻实施《监督法》的重要意义

监督法的颁布实施，无疑对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法制建设都具有重大的现实意义和深远的历史意义。

（一）有利于落实宪政精神，推进社会主义民主法制建设

人民当家作主的本质，不在于每一个人都要成为权力机关的组成人员，而主要是由人民选出的代表，能够真正地代表大多数人的利益和意志，把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督，进一步增强监督工作的针对性和实效性。《监督法》的出台，反映了执政党正竭尽所能落实民主宪政，保障人民当家作主的权利，使民主监督渠道更加畅通、程序更加规范、作用得以发挥，促进社会主义政治文明的建设。

（二）有利于进一步完善人民代表大会制度

人民代表大会制是我国人民民主政权的组织形式，是我国的根本政治制度。鉴于宪法、法律对各级人大的职权规定比较原则，各级人民代表大会每年又通常只开一次例会，人民代表大会不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督，于是，对“一府两院”工作实施经常性监督的重担就自然落在人大常委会的肩上。《监督法》将本法的调整范围锁定为规范人大常委会的监督工作，从而确立了人大常委会独立的监督地位。各级人大常委会作为监督法的执法主体，监督的对象是“一府两院”。为使人大常委会监督取得实效，《监督法》实事求是地将此项职权予以系统化、规范化、制度化，具体规定了各级人大常委会政务评议、财政监督，人事撤职及政令审查等监督内容，行使的方式与途径，从而使人大监督具有很强的操作性。

（三）有利于强化权力制约和监督机制

衡量一个国家民主政治良莠的重要标准，关键在于监督机制是否健全与完善。为了遏制权力的滥用，法学家孟德斯鸠在总结权力运行的规律时说，从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我国实行人民代表大会制度，行政机关和司法机关都由立法机关产生，对它负责，受它监督。监督法的出台，有效地解决了多年来，人大常委会实施监督权无具体法律可依的问题，从而强化了权力制约和监督机制。

因此，监督法的颁布实施具有划时代的意义。我国进入了改革发展的关键时期，深刻变化的国际环境，艰巨繁重的改革发展任务，都对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新的要求。加强人大监督以及各方面的监督，是发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的重要内容，也是我们做好改革发展稳定各项工作、维护人民群众利益、构建社会主义和谐社会的必然要求。

二、贯彻实施监督法必须把握的几个重要原则

在贯彻实施监督法中必须明确把握几个重要原则，这些原则是：

（一）政治原则。即要始终坚持党的领导。要实现构建社会主义和谐社会的目标，关键在于要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。而加强人大监督，是发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的重要内容，也是我们做好改革发展稳定各项工作、维护人民群众根本利益、构建社会主义和谐社会的必然要求。所以，坚持党的领导，是人大常委会在监督工作中必须始终不渝地坚持的政治原则。作为基层人大常委会，要自觉服从同级党委的领导，无论是实施监督权或者是其它权力、重大事项都必须向区委请示，工作情况及时向区委报告，把坚持党的领导这一重大原则落在实处。

（二）法制原则。即坚持依法行使监督权。人大行使监督权，不是任意性的，而是严格按照法律规定的权限和程序进行监督，不得干扰、包办代替“一府两院”的工作。监督就是监督，只能依照法定程序进行，对法定的对象进行依法监督，通过监督达到督促和支持“一府两院”更好地依法行政和公正司法的目的。对在监督过程中发现的问题，应责成“一府两院”予以认真处理和解决，人大常委会不去直接处理问题和直接办案，不包办或代替其他国家机关的职权。所以，人大常委会的组成人员和机关工作人员必须认真学习监督法和其它相关法律，做到知法、懂法、守法，依照法律规定的权限和程序行使监督权，使这一法制原则得到遵循。

（三）组织原则。即坚持民主集中制，集体行使监督权。监督法第4条规定：“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制原则，集体行使监督权”。所以，人大常委会行使监督权，必须坚持民主集中制原则，在充分发扬民主的基础上集体行使监督职权，真正把群众关心的难点、热点问题作为人大监督工作的重点。各级人大及其常委会实行集体负责制，行使人大监督权，要按照民主集中制原则，集体行使监督职权，对列入会议议程的议题，在认真讨论、充分发表意见的基础上，需要做出决议决定时，常委会每个组成人员都有平等的表决权，最后少数服从多数。所以，按照民主集中制原则，集体行使监督职权，这是人大常委会在监督中必须遵循的组织原则。

（四）接受监督原则。即接受本级人民代表大会和人民群众的监督。各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，由本级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大常委会行使监督职权的情况，与人大常委会行使其他法定权力一样，应当向本级人民代表大会报告并接受监督，各级人民代表大会有权改变或者撤销其常委会不适当的决定。为此，监督法第6条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督权的情况，应当向本级人民代表大会报告并接受监督。”《全国人大机关贯彻实施监督法若干意见》中也明确规定，人大常委会行使监督权的情况，必须以多种形式进行通报和公布，以接受人民群众和社会的监督。这是人大常委会监督工作中必须遵循的接受监督原则。

（五）公开原则。即向本级人民代表大会代表通报，并向社会公开。对人民负责，受人民监督，是一切国家机关的活动准则。公开原则是把人大常委会的监督工作置于人民监督之下的重要保证。因此，监督法第7条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”另外，监督法第14条、第20条、第27条也相应规定，人大常委会在具体监督工作中的有关报告处理情况，要向本级人民代表大会代表通报，并向社会公开，这些条文，使监督法的公开原则得到了细化，也是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权的公开原则。将人大常委会行使监督权的情况向人民、向社会公开，既保证了人民群众的知情知政权，也是人大常委会保持同人民群众的联系、倾听人民群众的意见和接受人民群众监督的重要途径，进一步提高了人大监督工作的透明度。这是建设社会主义民主政治的重要内容，也是人大常委会监督中必须遵循的公开原则。

三、贯彻实施《监督法》必须突出的重点

监督法对人大常委会行使监督职权作了规范化、程序化的规定，规定了人大常委会七个方面的监督职责，同时明确了人大常委会的监督主要是工作监督和法律监督。监督法共分九章四十八条，内容十分丰富，但在贯彻实施中，为了使人大常委会的监督真正取得实效，必须明确把握监督重点，这些重点是：

（一）听取和审议“一府两院”专项工作报告

人大常委会开展监督的主要形式之一是听取和审议“一府两院”专项工作报告。这是全面的、基本的监督。实践证明，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题，如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿或者告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，开展对“一府两院”的专项工作评议，社会各界普遍关注，常委会组成人员也都比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。同时，评议专项工作，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督。将常委会组成人员的评议意见转送主管干部的部门，有助于干部部门对干部的了解，可以作为评价、使用干部的依据。这样，既能发挥人大常委会依法监督“一府两院”工作的职能，增强监督实效，又能保障“一府两院”依法行使职权，促进依法行政、公正司法。

（二）对计划和预算执行情况的监督

监督计划和预算执行情况，是人大常委会对政府工作进行监督的另一项重要内容。根据这些年的工作实践，结合监督法的规定，明确了我们主要审查以下几个方面的内容：l、预算收支平衡情况，2、重点支出安排和资金到位情况，3、预算超收收入的安排和使用情况，4、部门预算制度建立和执行情况，5、向下级财政转移支付情况，6、本级人大关于批准预算的决议执行情况。县级以上地方人大常委会还应重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况，这是监督法对地方各级人大常委会提出的一个明确要求。同时，各级人大常委会要听取和审查本级政府提出的审计工作报告。只要我们认真抓好上述内容的审查，并对审计工作中提出的问题督办到位，我们就有可能把这一监督的重要内容落在实处，改变多年来对这项工作基本上是走形式的现状。

（三）法律法规实施情况的检查

监督法规定：常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排执法检查。常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。监督法授权，上一级人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。这项工作，昭阳区人大常委会多年来积累了不少经验，取得了较好的效果，我们要认真进行总结，把这一监督重点内容进一步抓紧、抓好、抓出成效。

（四）规范性文件的备案审查

立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案审查和撤销都有明确规定，监督法进一步做出规范。使之成为各级人大常委会贯彻实施该法的重要内容之一。依据宪法和有关法律的规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会做出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。由于这项工作正式开展时间不长，而且工作量大，并且人大常委会及其工作班子要做好这项工作必须要有相应的机构和人员，所以从现在起，我们就要对此项工作给予高度重视，进行认真调研，适时提出具体方案，报区委批准后从明年开始和监督法的其它内容一并实施。

四、搞好询问、质询和特别问题调查，全面履行监督职责

《监督法》对“询问和质询”、“特定问题调查”等问题作了规范化、程序化的规定。质询制度是我国人大代表行使监督权的有效途径之一，其作用体现在以下几个方面：首先，通过询问，代表们可要求有关受质询的机关或人员就其工作作出具体的说明，使人大代表比较充分地获取有关国家机关的工作情况。其次，能够有力地督促质询对象依法行使国家权力，增强质询对象的责任感。通过质询，有关国家机关可以及时发现其工作中存在的问题，进而提出纠正和预防措施，督促国家机关及其工作人员“知情知政”。再次，人大代表通过行使质询权，实现了对国家权力的监督，体现了我国“一切权力属于人民”的民主实质和权利对权力的制约。

（一）进一步提高对人大质询监督职能的认识

当前妨碍人大质询监督职能的发挥很大程度上是认识还存在问题，为此要加强人大质询监督职能，就有必要对人大质询监督职能的作用和重要地位加以正确认识。一是人大代表及常委会组成人员要提高认识，敢于监督、乐于监督，把质询当作自己应尽的代表职责来看待。二是要不断提高各级干部特别是领导干部的法律意识。如果领导干部不懂法、不具有与领导地位相称的法律意识、法制观念，那就很难做到依法行政、依法管理，更谈不上自觉接受人大及其常委会的监督。三是要不断提高选民的法律意识和法律水平，要在选民中经常进行普法教育，特别是进行人大的性质、地位、作用的宣传，使选民才能了解人大、关心人大、支持人大、理解人大，进而监督人大代表及常委会组成人员是否能够充分运用质询，促进各种事关国计民生的重大社会问题的解决。

（二）提高质询水平

作为质询主体――人大代表及常委会组成人员在质询监督中起着至关重要的作用，他们的素质如何关系到人大质询监督作用的发挥。他们应当是知社情、晓民意、善监督、敢负责的社会精英，有一身浩然正气、满腔政治热情。当前要在提高代表素质方面狠下功夫，要优化代表结构，要在常委会组成人员中，要配备年富力强、有一定专业知识的人才，提高人大常委会的素质。要把好培训关，不断人大代表及常委会组成人员系统学习包括质询在内的监督规则，交流监督工作经验，强化人大代表及常委会组成人员的监督意识，提高人大代表及常委会组成人员的质询水平。

（三）组织特别问题调查。

根据监督法的规定，针对昭阳区国家机关尤其是执法机关存在的问题，对于人民严重不满、影响极大、后果严重的违法问题，昭阳区人大常委会要依法提议组织特定问题调查委员会，通过调查核实作出让人民满意的处理结果。

当前，我国正进入改革发展的关健时期，深刻变化的国际环境，艰巨繁重的改革发展任务，复杂多样的社会矛盾和问题，都对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新的要求。在这种形势下，监督法的颁布实施，是我国政治体制改革的重大举措，是社会主义政治文明建设的一大进步。对于发展社会主义民主政治，完善人民代表大会制度，保证人大依法加强监督工作，促进依法行政、公正司法，维护最广大人民的根本利益，具有重大意义。然而要真正确保这部法律得到很好的贯彻实施，还有许多问题需要认真思考研究，还有许多工作需要积极实践探索。