略论21世纪我国城市规划走势

21世纪是知识经济时代，是高度信息化、社会化、市场化、法制化、生态化的世纪。可以相信，21世纪我国的城市化进程和现代化建设必将迈上一个新的台阶。

新中国的城市规划，经历过20世纪后50年的风风雨雨、大起大落，久经社会实践的磨合、考验、锤炼，已经度过了不惑之年，为适应21世纪城市发展建设的需要，一定会根据时代的要求、客观的形势和自身的特点， 开创城市规划工作新局面。21世纪我国城市规划将会以一个什么样的面貌出现呢？就个人有限认识，对21世纪我国城市规划走势发表几点看法。

1 现代化是城市规划追求的共同目标

略论21世纪城市发展走向，现代化是城市发展的共同目标，优美环境是城市发展的本质追求，个性特色是城市发展的客观选择，可持续发展是城市发展的生命法则，进一步开放是城市发展的必然趋势。

根据我国经济社会发展的水平和城市发展建设实践，21世纪初期，我国城市现代化建设将努力实现以下几个主要目标：一是达到较高的环境质量，使城市具备健全的良好的生态环境；二是达到较高的生活质量，使城市具备舒适的住房、优美的住居环境、方便的生活条件和齐全的服务设施；三是实现社会设施和基础设施现代化，使城市具备完善的交通、流通、新陈代谢和安全保障功能；四是实现产业现代化和产业结构的优化，使城市具备赖以生存和持续发展的产业机制与活力；五是实现城市管理现代化，使城市具备法制的、先进的、科学的、高效的管理机制、手段和效力。21世纪我国城市还应当是一个高文化素质的城市。我国具有五千年的文明史，不少城市具有悠久的历史和传统文化，这是城市的骄傲与财富，延续历史文脉，弘扬传统文化，体现民族精神，提高文化素养，同样是现代化城市建设的重要目标。一句话，21世纪的我国城市将是一个具有中国特色的社会主义现代化城市。

城市规划作为城市发展建设的指南和蓝图，理所当然把反映和追求城市现代化的共同目标当作首要任务。尽管各个城市所具有的自然地理、历史文化、经济基础、民族传统和生活方式等不尽相同，但城市规划所必须研究和努力展示的现代化城市发展建设方面的基本特征应当是相同的，起码有以下四点：

第一，空间布局。城市基础设施和社会设施建设以及各种类型的建筑物、构筑物等有一个合理的空间利用、空间布局和科学的结构形式，决不意味着高层建筑林立拥挤和立体交叉选三架四的空间形态就是现代化城市所追求的空间象征。现代化城市的空间形象应当是一个功能齐全、布局合理、结构先进、空间资源充分利用和体现文化素质、讲究环境艺术的空间要素组合所表现出来的空间形态。城市规划就应当科学地把这一具体空间布局特征描绘出来。

第二，城市环境。城市的各项土地利用、建筑群落、空间交通、经济活动和园林绿化以及环境保护等能够符合和保持城市环境的生态平衡，努力营造一个以人为本的生态城市。现代化的城市环境应当是一个没有环境污染的困惑和压力，使人们生活得舒适、文明、卫生的，能够享受大自然的宜人城市、绿色城市、生态城市、健康城市。城市规划就应当把上述原则和要求具体地融进规划里，反映在图纸上，落实在实践中。

第三，城市硬件。城市所提供的住房、能源、热源、水、气、各种物资和社会化所要提供的各种服务等实现齐全、方便、快捷、安全、高质量，并具有高度灵敏的信息和反馈系统。同时，还要求城市具有很高的设防能力，能够抵御地震、洪涝、泥石流、沙漠化、台风和火灾等的侵害。现代化的城市应当成为一个健全、方便、设防、安全的城市，城市规划也就应当把城市的硬件设施全面、合理、高标准和系统地进行综合考虑，统筹安排，统一部署，以便按规划实施建设，如期实现。

第四，城市文化。城市的历史文化、民族传统、人文色彩、时代烙印和城市特色等，是与城市的产生和发展同时存在的物质财富和精神财富，是城市文化的反映和集大成。一个没有或缺乏文化的城市只能是大量建筑材料的堆积地，或称为建筑的沙漠。现代化的城市应当是一个城市形象比较美、文化含量比较多、文化素质比较高的城市。城市现代化水平越高，人们越是热爱和珍惜历史文化。城市规划就应当在发掘、保护、发展城市文化上下功夫，使城市以自己的独特形象和文化光彩屹立于世界城市之林。因此，对于世界遗产、古代遗存、历史文化名城、历史街区、风景名胜、文物古迹、纪念建筑、传统风貌、民族风格、地方风俗和城市特色等必须给予充分重视和突出体现。

2 体系化是城市规划完善的必然结果

我国城市规划之树，经过半个世纪的风吹雨打和社会实践，已经成为一棵有枝有叶、根深叶茂的大树。应当相信，21世纪的城市规划之树一定会茁壮成长，干壮枝精，开花结果。建立健全自己的城市规划体系，我认为主要是三个方面：一是建立健全城市规划设计体系，二是建立健全城市规划法规体系，三是建立健全城市规划管理体系。体系化是我国城市规划完善的必然结果。

第一，城市规划设计体系。我国城市规划设计的触角会深入到城市发展建设的各个方面，形成多层次，分工明确，内容充实，相互衔接而不交叉重复的城市规划设计体系。一是全国城镇体系规划 ; 二是区域城镇体系规划，包括跨省域和省域城镇体系规划；三是都市圈城镇体系规划，主要对直辖市、特区城市、副省级市、省会城市和经济区域中心城市的城市群进行跨市域范围的城镇体系规划；四是市（县）域城镇体系规划；五是城市总体规划，包括城市总体规划纲要、总体布局规划、专项规划和近期建设规划；六是分区规划；七是控制性详细规划，详细规定建设用地的各项控制指标和规划管理要求，为国有土地使用权出让转让、房地产开发和各项建设提供规划设计条件及规划管理依据；八是城市设计，对新建、改建、扩建街区、地段的各种建设要素进行科学的空间组合和环境景观规划设计；九是修建性详细规划，直接对建设项目作出具体的安排和规划设计。主要任务是健全完善各类城镇体系规划，提高城市总体规划中各个专项规划的有效协调和控制能力，加强历史文化、风景名胜、生态环境保护，尤其是地下空间开发利用的专项规划内容；提高分区规划、控制性详细规划和城市设计的覆盖率，以便尽快把我国的城市规划设计体系真正健全起来。

第二，城市规划法规体系。以《城市规划法》为中心，建立健全包括法律、行政法规、部门规章、地方法规、地方规章和行政措施在内的城市规划法规体系。从目前情况来看，在城市规划方面的法律、行政法规、部门规章、地方法规、地方规章、行政措施等六个层次中，法律《城市规划法》亟待修改，行政法规《城市规划法实施条例》尚需出台，部门规章已颁布《建设项目选址规划管理办法》、《城市规划编制办法》等五、六项，需要进一步健全。各省、自治区、直辖市和具有立法权的“较大”城市都已颁布了城市规划方面的地方法规，但地方规章尚需加强和配套完善，这还是一个薄弱环节。尤其是行政措施，更大量性的法规制定工作，即无立法权的设市城市和县城的关于城市规划方面的行政措施，需要给予足够的重视，加快法规的制定进程，现在有的城市还是空白，更多的城市需要配套完善。可以说，健全我国城市规划法规体系任重道远，尚需加倍努力。

第三，城市规划管理体系。为依法保证城市规划的编制和实施，建立健全城市规划管理体系是非常重要的。包括规划管理理论体系、机构体系、运作程序体系、制度体系和监控体系等，从目前情况来看，理论体系尚需确立，机构体系尚需健全，运作和制度体系尚需理顺和完善，监控体系尚待加强建构。最基本的是从国家、各省、自治区、直辖市，到各个设市城市和县城健全多层次的城市规划管理机构体系。按照《城市规划法》规定，县级以上城市都应当设置城市规划行政主管部门，每个城市只能有一个城市规划行政主管部门，这就是城市规划管理局。当前668个设市城市中设立规划局的仅占60％， 可见健全城市规划管理机构体系仍是一个十分艰巨的任务。在健全我国城市规划管理体系方面尚有大量的工作需要我们去做。

3 规范化是城市规划成熟的重要标志

新中国的城市规划经历了半个世纪的摸索、充实、拓展和实践的检验，城市规划体系框架业已形成。但是，各类规划的内容深度、表现形式、质量要求、审批尺度、实施管理程序等还因地而异，往往因编制者、审批者、管理者的认识不同而不同，五花八门，需要加以规范。不规范的规划，难免出现认识不一、深浅不一、步调不一、甚至无的放矢，各持已见，争执扯皮，事倍功半。为统一认识、统一尺度、统一步调，提高城市规划的科学性、权威性和有效指导作用，规范化已成为城市规划发展到今天的客观需要和时代要求，无疑是城市规划走向成熟的重要标志。

我认为，城市规划规范化，包括内容的规范化，形式的规范化和实施管理手段的规范化，主要应抓住规划编制规范化、审批程序规范化和实施规划管理的规范化三个环节。

关于城市规划编制规范化。1991年10月1 日起施行的《城市规划编制办法》是对1980年12月26日发布的《城市规划编制审批暂行办法》的补充修订和改革，已经施行10年了，对规范我国城市规划的编制发挥了很大作用，随着市场经济的深入发展和21世纪城市现代化建设的高要求，城市规划的内容丰富了，涵盖面扩大了，针对性强了，深度明确化了，指标体系也发生了很大的变化，表现形式更加多样化、现代化、形象化，规划质量有了比较大的提高，尢其是电脑的运用，使规划文本和各种图纸质量发生了飞跃。同时也看到，在实践中有的规划编制内容超出了本规划的职能范畴，甚至喧宾夺主，象是一个大杂烩，重点不突出，深度又肤浅，文字也罗嗦，看似大部头，实际不解渴。也有的规划完全是按照领导者和业主的意图进行编制，不少地方违背了基本的规划原则，影响了应有的规划质量。为了充实完善规划内容，抑制不应有的干预，进一步明确规划编制者的责任，有必要制定新的《城市规划编制办法》，或制定实施细则，增加新的内容，提出详细要求，规范各项规划的职能，同时对基础资料、规划文本、规划说明、规划图纸的具体内容与深度要求，作出明确的规定，提高规划编制的可操作性。

关于规划审批程序的规范化。《城市规划法》有一个审批权限的宏观规定，对审批程序并不具体明确，通过十年来的实践，已经有了比较合理的经验程序和步骤，应当及时总结，出台《城市规划审批办法》，从法律法规上规范各项规划的审批权限、审批条件、审批内容、审批方法、审批步骤、审批时限和审批制度等，避免审批过程中的随意性、偏差性、宽严不均、手续不全、拖延积压和主观意志的决断，实现及时审批和提高审批质量水平。1998年建设部制定了《城市总体规划审查工作规则》，提出了城市总体规划审查的9项重点内容，可以说是在这方面迈出了第一步。

关于实施规划管理的规范化。关键在于建设用地和建设工程项目按照城市规划进行具体审批的审批权限、审批条件、审批程序的规范化，杜绝多头审批、越权审批、拖延不批或无合法程序、无完整手续的滥批，以保证各项建设用地和建设工程都能够严格按照城市规划提出的规划设计条件和具体要求实施