论城市管理执法环境的优化

构建和谐社会是当前我国政治生活最重要的主题。提高构建社会主义和谐社会的能力，必须加强社会管理和建设，推进社会管理体制创新，这是构建社会主义和谐社会的重要方面。城市管理是当前城市化过程中出现的诸多矛盾的聚焦点，构建和谐社会必须加强城市管理体制的改革与创新，积极创新城市管理方式，完善城市管理体系和政策法规，优化城市管理执法环境。

本文将主要针对当前城市管理领域存在的日益恶化的执法环境问题，从城市管理体制、管理方式以及法律政策配套设施的改革与创新等方面进行探讨，以求为城市管理执法环境的优化提供比较系统的思路和措施。

    一、执法环境恶化的原因分析

执法环境的恶化是城市管理存在的一个突出问题。造成执法环境恶化的原因是多方面的：有体制方面的原因；有执法单位主体的原因；有执法对象的原因；还有法律法规的科学性、合理性原因等等。具体地说,影响执法环境恶化的因素表现在以下几个方面。

（一）法与体制设计的合理性、科学性不足

    中国社会主义的法应该是良法，何谓良法，良法的表现如何？马克思说过：“法律是人的行为本身必备的规律，是人的生活的自觉反映。”[1]从价值建构上看，良法应该体现正义、秩序、平等、自由、安全、利益等方面的价值；从良法的技术结构上看，立法过程的民主化是良法形式标准的首要环节；从良法的文化精神上看，良法的文化精神应该体现“人本位”的价值观。而当前中国经济社会正处在转型时期，一个大背景就是仍处在社会主义初级阶段，经济基础与上层建筑之间存在比较大的矛盾，两者相互制约。现行的法律不管在价值上还是在技术结构上以及文化精神上均与良法的标准有一段距离，这就导致了在经济发展与正义、平等及自由之间倾向于前者的不平衡取向。为了经济发展，为了国家集体的利益，可以忽视、牺牲一部分群体的正当利益，而这部分群体往往是社会底层人员，是弱势群体。现行的制度尚未给予他们实质性的表达利益诉求的机会、途径和方式。这些问题在城市管理方面是比较突出的。

   （二）严格执法和文明执法的矛盾以及适度性不当

    严格执法和文明执法之间到底存在什么样的关系，是和谐共存还是矛盾冲突呢？在我看来两者的关系还得取决于现行体制和法律的科学性与合理性的程度。在良法和运作良好的体制下，严格执法和文明执法是相通的，是一致的。严格执法侧重于执法的过程和结果，文明执法侧重于执法的手段和方式，通俗地说，两者的理想结合就是运用文明的方式和手段将法律严格执行到位。这是严格执法和文明执法相通的条件性。而在法律和制度都存在问题的情况下，严格执法和文明执法是对矛盾体，互不相融。要达到严格执法只能否认文明执法，只能通过强制力强制要求民众执行法律；要达到文明执法只能牺牲严格执法，只能在法律的执行上打折扣。

    严格执法和文明执法之间关系的矛盾性也就决定了在把握两者的适度性上缺乏可操作性。从而造成或者是未能严格执法，这样的执法虽能保持与执法对象的和睦关系，却牺牲了法律法规的权威性，致使执法对象对执法的严肃性产生怀疑，并在以后的行为中无视法律法规，产生了对违法行为免受处罚的侥幸心理；或者是未能文明执法，执法过程中运用粗暴、不文明的手段以达到严格执法的目的。不管是哪种执法形式，最终导致的都是执法环境的恶化。

   （三）执法主体素质问题

    执法主体的素质包括两部分：一部分是执法部门内部的管理体制、机构设置、领导者能力以及机构的运作情况等；另一部分是执法人员的个人素质，是个人在具体的执法办案中所具有的能力、态度和效率。前一部分是前提基础，它将直接影响到执法人员的素质；而后一部分则是关键，执法人员是法律法规与部门政策的执行者，是直接与民众接触的人员，能够影响法律法规执行的程度及执法部门的整体形象。前一部门存在的比较大的问题是领导者对基层执法人员的考核制度设计，很多执法部门一面提倡亲民执法，一面却设计了以案件和罚没款的数量为指标的考核制度，促使基层执法人员为了完成任务不得不抛弃文明执法的理念，重处罚轻说服教育，甚至做出不按照法定程序和方式的违法行为。执法人员的素质除了因为考核制度的问题而导致的以外，还有就是官本位思想在作祟，他们没有摆正自己的位置，将自己高高凌驾于执法对象，尤其是弱势的执法对象之上，因此导致了粗暴执法、野蛮执法现象的出现。另外执法部门也应该承担普法、宣传法律法规的任务，在这方面执法部门还需要加强法律法规的宣传力度。

   （四）执法对象的情况及素质问题

    社会上流传着这样一段话：城管管的是穷人，工商管的是富人，公安管的犯人。我觉得很有道理。城市管理中矛盾最突出的就是与穷人,或者说是弱势群体之间的冲突，如小摊贩、马路菜场的菜农以及小餐饮店经营者。不能说他们的素质差，穷人摆摊只是为了养家糊口，而罚款、没收商品等行为势必会直接危及到个人及其家庭的生存！当人的最基本的生存权受到威胁时，不管何等高素质的人都会采取不理性的行为。这是弱势群体的生存权与城市环境品位权之间矛盾的反映。这种矛盾冲突的产生势必影响到执法对象对执法工作的抵制和抗拒，也势必会导致执法环境的恶化。另外，社会上也确实存在一部分素质差的执法对象，他们往往利用公众对弱者的同情心理，故意虚张声势来对抗执法，导致集体暴力抗法恶劣现象的出现。

   （五）信息不对称及缺乏危机应急管理制度

    执法部门缺乏与公众、媒体的信息交流，致使公众只能从非主流渠道获取的片面信息，易造成公众对客观事件的主观性误解，从而影响了执法部门自身的公众形象。比如，为什么在一些媒体上总是看到城管打人的报道，而没有城管人员挨打的报道，更没有人站出来为执法人员说句公道话呢？这是一个舆论的倾向性问题，公众缺乏对执法的了解，客观上造成了执法环境的恶化，问题不在于公众未能全面的了解事情的真相而听信了执法对象的片面之词，而在于执法部门自身，在于执法部门没有运用各方面的信息媒体与公众增进交流，未能主动创造机会去让公众了解执法工作，了解事件的真相。

执法部门在对待危机事件的应急处理上缺乏有效的管理机制，致使危机产生后任其自由发展，从而导致事态的进一步恶化，严重影响了执法部门的形象和执法环境。

综合上述五个影响城市管理执法环境的主要因素，可以看出城市管理执法环境的恶化是经济发展不平衡、法律法规设计不合理、执法所需配套体制不健全等因素造成的，要解决这些问题需要从城市管理执法的内外部进行系统全面的治理解决。这是解决问题的基本思路。

  二、执法环境优化的途径寻求

  城市管理存在的问题是城市化的产物，是经济基础与上层建筑之间矛盾的体现。而要解决城市管理执法环境恶化问题则要从体制的深层次来寻求途径。只有良好体制的存在，才能够为城市管理执法方式的创新提供合适的空间。在城市管理执法的实践中具体可以采取以下四个方面的措施。

（一）加强立法的人性化是优化执法环境的重中之重。

当前舆论普遍提倡执法过程的人性化，但在城市管理中人性化设计应包括立法的人性化和执法的人性化，而不能将人性化单纯归结为执法的人性化。不仅如此，立法的人性化应该是前提，是关键。执法是要严格依照法律法规执行，法律是否具有人性化的色彩将直接起决定作用。如果法律本身不具有人性化色彩，那么严格依照法律法规执行的执法活动也就无法体现出人性化色彩，除非是在依法上打折扣。比如说城市沿街店面经常有晒衣服的现象出现，尤其是南方湿润潮湿气候，沿街店面虽是店面但同时也是很多经营者的住所，普遍没有可供衣物晾晒的设计，使得防止此类现象的出现成为不可能。防止不了那就是城管部门的失职，是对城市市容与环境卫生管理法律法规执行的不到位。如果在市容执法中真正做到依照法规严格执行的话，即在街道两侧沿街店面人行道、公共场地上一律不准晾晒衣物，而法律法规又缺乏相应的配套设施，没有给予当事人解决此问题的其他救济方式，比如在店面设计时必须要有晾晒的设施才能通过审批，那么那些店面经营者的衣物只能放在家里阴干或者等着发霉了。

法律法规只规定了一个良好的城市所应该具有的标准，但法律法规的制定却忘却了其自身制定的原则：民主性原则，法律制定必须从最大多数人的最根本利益出发，立法过程和立法程序具有民主性；以人为本的设计思想，就要求一切围绕人的需求、人的行为、与环境的结合为出发点和归宿，围绕提高人的生活质量、改善人的基本生活为条件。先说民主性原则，法律法规是由人民代表大会制下的人民代表集体制定的，那些参与此类法规制定的人民代表中有几位是店面经营者，或者是了解店面经营者晾晒难的代表呢？一部不能反映百姓需要的法规能说是代表最大多数人的最根本利益、具有民主性的吗？退一步说，在立法主体上不能保证代表的广泛性和针对性，那也得在立法的程序上体现公平和代表性啊，比如立法之前应在社会上做个调查、举行听证等，以此来作为立法的依据参考。再说人的需求，“在民主制中，不是人为法律而存在，而是法律为人而存在，在这里人的存在就是法律，法律应该体现人的需求。”[2]在涉及到对晾晒问题进行立法时，就应该体现店面经营者的需求，而不能打着多数人的幌子压制少数人的需求，这也是民主容易出现的多数人的暴政问题。当前构建和谐社会更要在法律法规上体现“人本位”的价值观，切实注重个人的利益诉求。一部能够体现当事人的需求的法律法规才是合乎人性化的。人性化的法律法规也就更容易得到真正执行。反之，非人性化的法律法规在实践中是很难得到执行的，依靠执法部门强制力去执行只会增加执法人员与利益当事人之间的冲突，引起利益当事人对执法的抵制。而将执行的任务交给执法部门，既要求执法部门不折不扣地依法执法，又要求执法部门在执法时体现人性化，其实这是在转嫁矛盾，转嫁民众与之发生冲突的对象。试想如果在制定此类法律法规时能体现利益当事人的需求，能在其他方面给予配套的制度设计为当事人提供救济方式，能够带有人性化的色彩，不搞一刀切，那么不仅当事人易于执行法律法规，而且对于那些违法违规者，执法人员也就可以比较容易地运用人性化的方式进行执法了。

    因此，在立法人性化与执法人性化的关系上，其实是一列火车的车头和车身的关系，车头的方向正了，车身也就能跟着车头按照正确的方向前进,即使有偏差,也可自行调整；反之，车头的方向不正，而要求车身通过摆正自己的方向来达到调整车头的方向的目的，这显然是不可能的。

   （二）创建学习型、友好型城市管理执法组织是树立自身良好形象的有效途径。

    学习型组织是针对执法组织建设、执法人员素质提升而提出的；友好型是针对改善执法组织与公众、其他部门组织之间关系提出的。通过利用各种信息化技术建立信息交流平台，以丰富执法人员的办案经验，提高执法能力和水平，从而可以达到提高执法人员素质的效果；并且通过执法部门内部交流以及与其他地区的执法部门之间的信息交流，还能够为部门领导进行决策提供参考，以减少决策成本，增强决策的科学性和合理性。具体可以采用网络技术平台的技术手段，如开辟执法论坛；发行本部门执法杂志，或订阅其他地区相关部门的执法杂志；派执法人员前往其他地区考察学习等方式来实现执法信息的交流。

    构建执法部门与外界经常性对话沟通的有效机制。目的是要调动公众对执法部门执法活动的参与热情，获得公众的支持。主要的方式是通过执法过程中执法理念、执法方式的实践，让公众感受到执法部门亲民执法的宗旨体现；通过主流媒体的正面引导，来宣传执法部门的执法理念和宗旨，宣传行政执法的相关知识；通过市民热线、网络论坛、邮件信箱以及宣讲普及法律知识等多种形式建立起执法部门与公众的经常性对话沟通交流，倾听群众对行政执法的呼声、建议和意见，为执法部门领导者决策提供依据。

    通过创建学习型、友好型城市管理执法组织以树立亲民、廉洁、公正的良好形象，就能把群众的目光吸引过来、把群众的支持争取过来、把群众的力量凝聚过来，以创造良好的外部发展环境，更好地为城市管理执法事业服务。

   （三）建立完善科学的绩效考核制度是提高执法部门领导能力和执法人员素质的重要外部条件。

    简单的以案件和罚没款数量的量化形式来对执法人员进行考核不仅是不科学的，更是不合法的。而应该将执法人员显性的工作成绩与隐性的工作效果结合起来，在注重结果的同时也应该重视执法人员工作的过程，因为目前确实存在某些领域执法难的问题，有些案件很难结案，但不能否认执法人员办案过程中所作的工作付出。当然考核应该有具体量上的体现，但在定量考核和定性考核之间应该有一个比例关系，具体什么样的比例比较合理，这需要各执法部门在实践中探讨解决。考核时还应该增加考核主体，而不是单独由领导来考核下属基层执法人员，实行考核主体的多元化，这样能够提供更加全面的考核事实，有助于考核结果的客观公正。

   （四）构建应对危机的有效管理机制。这是对执法过程中产生的突发事件的应急补救措施，也是树立起执法部门诚信的形象，提高公信力的重要途径。

    在处理危机时，我们应遵循“5S”的原则，即“速度第一原则（SPEED）、系统运行原则（SYSTEM）、承担责任原则（SHOULDER）、真诚沟通原则（SINCERITY）、权威证实原则（STANDARD）”。[3]行政部门应该建立新闻发言人制度，在危机发生时，及时联合配合新闻媒体对事态进行说明，对正在着手的处理进程进行通报，让公众及时地接收到来自权威部门的正确信息，加强与公众之间的真诚沟通，将突发危机事件所造成的负面影响减少到最低程度。对由于行政执法部门自身原因造成的危机，行政执法部门要承担责任，并对合法利益受到损害的行政相对人给予赔偿。

行政执法部门应组织建立紧急突发事件处理小组，选拔一部分长期在一线从事执法工作，具有丰富的执法经验的执法人员，通过进行危机处理相关方面的培训，成为执法部门的“危机处理员”，以在突发危机事件出现时能够及时有效的控制危机事态的进一步恶化，使危机迅速得到化解，维护执法部门的良好形象。

    三、结束语

    中国城市管理的问题不在于运用法律法规来规定，而在于缺乏真正从民间自发自觉的意识的唤醒，文明不应该是规范出来的，而应该靠一个社会的自然向前发展的文明意识的萌发。物质决定意识，高品位城市生活环境的创造、文明市民素质的培养最终取决于城市化的进程、市民经济水平的提高。法律法规只能起到规范人们的具体行为，而无法干预到人们文明意识的形成与存在。中国古代管仲说过“仓禀实而知礼仪”，仓禀是物质基础，礼仪是精神追求。美国社会心理学家马斯洛提出了需求层次说，将人的需要分为五个阶梯层次: 生存的需求、安全的需求、归属和爱的需求、尊重的需求和自我实现的需求，并且只有在满足了生存的需求时才会去向更高的层次去追求。因此，城市管理执法环境恶化是我们整个社会不平衡发展所带来的尖锐矛盾的集中体现。现阶段解决城市管理执法环境的问题归根结底还是要在追求经济持续快速增长的同时,政策取向于关注增长的均衡、机会的均等和社会的公平，真正解决弱势群体的生存问题，从而也就能唤起民众的自觉文明意识，城市生活环境就能得到改善，城市管理的执法环境也能实现优化，这是治本之策。