关于抓好城郊结合部违章建筑整治的思考

城郊结合部，顾名思义就是城市与郊区的接合部，各地各级大、小城市都有。近年来，城市建设和发展日新月异，城郊结合部的违法建设也与日俱增，成为行政执法部门的一大工作难点。笔者结合自身的工作实际，谈谈对城郊结合部违章建筑整治的一点个人看法。

一、违章建筑的概念

违章建筑，是指在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或违反建筑工程规划许可证的规定建设的，或采取欺骗手段骗取批准而占地新建、扩建和改建的建筑物。

违章建筑，主要包括：（1）未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑。（2）擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑。（3）擅自改变了使用性质建成的建筑。（4）擅自将临时建筑设成为永久性建筑。

二、违章建筑的特征

违章建筑最主要的特征就是不具有合法性，即违章建筑是不受法律保护的。根据城郊结合部的特点和笔者自身的工作实际来看，大多违章建筑者未取得建设工程规划许可证或虽取得建设工程规划许可证但超标准建设，且建筑材料大多简易低劣（针对个人违法建设而言），建设时间短、平、快，随意性、反复性大，建设目的多为出租（大多作为营业用房或出租房）或自身使用（大多作为厨房、洗衣房、住宅）。按照理论上讲，由于违章建筑违反了法律的禁止性规定，所以原则上不赋予当事人所有权，不能依法进行产权登记。但是，违章建筑物本身仍然是物的一种，在有关行政主管部门未依法认定要求处罚之前，违章建筑建造者仍然对物享有某些物权法上的权利。这些权力包括有权处分建筑材料、有权占有建筑物、有权使用建筑物、有权对违章建筑收益。这里要着重说明的是违章建筑的所有人对违章建筑的这种收益权应当受到法律的限制，占有人只能因本人使用建筑物而取得收益，而不能以出租等方式收益，因为其只是有权占有违章建筑。

三、违章建筑产生的原因

（一）政府政策影响。2001年国家为减轻农民的负担，取消了各种涉农收费项目，其中包括农民建房保证金、泥木工技术服务费等项目。这两项费用的停止收取，意味着建设行政主管部门对建房户、泥木工在经济上的制约措施也不复存在了。还有就是各地各市的城郊结合部都属城市规划区范围，在规划区内建房要受到限制和控制，客观上造成一部分村民原先的住房确实已成危房需要翻建还有一部分村民子女订婚成家因人口自然增长住房有困难需要建房的实际困难得不到及时解决而擅自翻建或扩建的违法情况的出现。

（二）经济利益驱使。随着市区城市街道的拓宽延伸，部分村民看到潜在的商业利益，抱着侥幸的心理将原本属住宅建筑破墙开门，出现住宅改店面的现象。而有些村民看到城市的不断发展，市区的不断扩大，在不久的将来自己就可能享有拆迁户待遇或者享有开发征地单位优惠贴补的搬迁政策，就擅自搭建简易房，即可日常出租，又可在拆迁时敲竹杆，赚上一笔。

（三）维持生活需要。在城郊结合部，由于多数耕地被征用，一些失地村民仅靠当时领取的一定数额的补偿金没有其他工作收入来源不能维持生活，所以争相搭简易违建房用于出租。加之城郊结合部经济的发展，外来务工人员和下乡脱贫人员急剧增加，这些人员的经济收入有限，没有能力在城区购置商品房，也没有批地建房资格和条件，只有采取租住解决的办法。进城民工对住房产生巨大的需求，导致部分农民利用房前屋后的空地搭建临时棚、建住房。

（四）执法威严缺失。制止违法建设，相关的行政执法部门虽然严格按照《中华人民共和国城市规划法》以及省市相应的实施办法日常进行从严查处，但是为何违章建筑屡禁不止呢？笔者认为，最主要的是因为法律没有规定相关的执法部门具有强制拆除违法建筑的权利，即使通过一般持发程序确定违法建筑限期拆除的，通常也很少有人履行，最终都只能按程序依法向人民法院申请强制执行，这个过程至少有数月，加上法院在强制执行中可能还会碰到各种难拆因素。虽然也有省市出台的实施办法中规定，违反城市规划的单位或个人，在接到相关的执法部门关于责令停止建设的通知后，应当立即停止建设，继续违法建设或施工的，作出责令停止建设决定的机关有权予以制止，并拆除继续违法建设部分的建筑物、构筑物和其他设施。（如见：《浙江省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第四十八条），但是实际操作起来有一定的难度，往往等到作出停建决定时，工程基本都已完工了，依法拆除已经起不到应有的震慑作用。

四、抓好违章建筑整治的思考

（一）建立健全针对失地农民的社会保障体系

1、建立合理的征地补偿费支配机制。征地补偿费应作为农民养老的主要保障，可将此部分资金实行多元化投资，用于养老保险、医疗保险和其他合理的投资，确保资产增值。

2、建立医疗、养老社会保障机制。目前农村社会保障尚未立法，制度建设处于起步阶段。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措可以按国家、集体、个人都出一点的思路解决，建立失地农民的社会保障体系。

3、就业是失地农民最好的保障。建立教育培训保障机制，重视失地农民的教育培训，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地青壮年农民转岗就业能力，建立多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系，使失地农民充分就业。这既提高了村民综合素质，又保证农民生活水平不降低。

（二）政府主导，做好拆迁补偿

1、对违章建筑只给予补助，体现违章无利可图。由于城郊结合部违章建筑具有普遍性，可兼顾拆迁成本和维护社会稳定，体现有法必依的原则，对违章建筑只给予补助，补助额不大于建筑物成本。

2、加强异地安置与货币补偿相结合的拆迁补偿模式的研究。

结合城郊结合部的实际情况，采取异地安置与货币补偿相结合拆迁补偿模式，做好拆迁安置工作，维护社会稳定。

（三）调整法律法规，解决行政执法难，增强执法威严。

根据以往规划监察管理的实践以及笔者自身工作的实际来看，违法建筑一经形成，无论限当事人自行拆除，还是执法部门依法强制拆除，都有极大的难度。为了将违法建筑遏制在萌芽状态，打出执法者的声威，震慑违法当事人，笔者认为应当对有关法律法规做以下的调整：一是相关的行政执法部门在违法建设现场可暂扣从事违法建设的施工人员的作业工具，并可对施工人员作出经济处罚，如果发现有资质的施工队伍或者泥工匠支持违法建设，还应收回该施工队伍或者泥工匠的资质证书，由相关部门对该队伍或者个人进行教育整顿后返还；二是相关的行政执法部门经过调查证实该为违章建筑严重影响城市规划的，可责令违建户自行拆除，不拆除的，有行政执法部门会同有关部门立即强制拆除。

（四）多管齐下，采取多种有力措施，从源头上遏制违法建设。

一是组织建立违章建筑巡查队，划定巡查区域，有重点、有目的地每天进行巡查，并建立健全的巡查岗位责任制，一旦发现有违建情况，立即制止并加以拆除，以坚决的态度和强有力的手段，把违章建筑消灭在萌芽状态。二是加强对建筑工匠或施工队伍的监管。发现承揽违法建筑施工任务的，要立即责令停工，封存其施工设备并进行经济处罚，从施工这个环节来控制违法建筑的产生。三是充分发挥“村规民约”的约束作用。通过各村订立“村规民约”的办法，将年终集体经济分配与村民是否搞违法建筑挂钩，用经济手段来遏制新违建的产生。四是加强对农村出租房的管理。切实做好房屋租赁的备案登记工作,对将违章建筑用于出租牟利的行为,有关执法部门要严格依法查处，使违建户无利可图。五是加强对农村建房户和修缮户的跟踪监督，从审批开始，进行跟踪监管，严格防范建房户和危房修缮户发生违法建设行为。