城市管理平衡论

一、城市管理是一个动态的平衡过程

城市管理是城市出现的产物，随着我国城市化进程的加快，城市管理也在不断的发展。城市管理总是适应城市要素聚集的变化而不断自我调节，寻找与城市化进程的契合点，从而实现与城市的平衡有序的发展。

首先，城市管理是一个历史范畴。人类社会的三次大分工，促使城乡分离，"集聚为城，交易成市"，出现了"城"和"市"。在最早范围内出现的城市，主要是人口的聚集地和商品交换集散地，管理的内容相对简单，建立的城市管理体制和机制也较为简单。随着城市逐渐成为政治、经济、文化的中心，成为人流、物流、信息流的积聚场所，城市管理的内容日益变得复杂和繁多。原有的管理理念、体制、机制、方法在城市发展到一定时期不适应新的城市管理的需求，这时，必然要求更新管理理念，出台新的管理法规、规章制度等。城市管理被动地调节自己的机能，扩张管理的领域和职能，增设管理机构，增加管理投入，以此达到与新的城市发展的平衡。二十世纪以来，城市化进程越来越快，城市规模越来越膨胀，城市管理的分工越来越细致，交叉越来越多，管理的难度越来越增大，城市管理的对象覆盖了人、财、物、生态、信息、时间、城市文化、管理方法等要素，现代城市管理日益呈现出信息化、法制化、综合化、系统化的特征和趋势。城市管理内容的变化，是城市管理动态平衡一个显著的特点。

其次，城市管理是一个螺旋型循环前进的范畴。城市管理的滞后性决定了城市管理平衡是动态的平衡。有城市才有城市管理，有城市的发展才有城市管理的发展，城市管理的实践永远落后于城市发展的速度，不可能超越城市特定的发展阶段。从哲学上来说，物质决定意识，城市管理本质是一种意识，是在管理理念指导下通过一系列物质的手段管理城市，所以，城市管理受制于城市本身发展的状况，具有滞后性。这种滞后性决定了城市管理与城市发展的平衡只是暂时的，城市一旦发展，两者间的平衡即被打破，城市管理必须及时更新内容，否则城市内部的各种关系就发生混乱，经济发展、社会秩序和环境面貌就停止不前。城市管理总是遵行：“不平衡-暂时平衡-出现新的不平衡-相对平衡-再次不平衡”而向前发展的，不平衡是绝对的、永远的，而平衡是相对的、暂时的。城市管理就在这种反复的循环中螺旋似的成长，从而推动城市的发展。例如，由于社会生活水平特定发展阶段的制约，私家车较少，原有小区建设中一般没有规划机动车辆的停车场所，小区内车辆停放的管理是平衡的。但近年来私家车越来越多，小区停车成了一个大问题，出现了混乱局面，新的不平衡出现，需要规划部门在建设中考虑停车场所的设置，以解决无地停车、车辆摆放无序的问题，达到平衡。

第三、城市管理是一个整体的范畴。城市管理内容包括城市的社会管理、经济管理、社区生态环境管理和基础设施管理四个方面，每一个方面与其它三个方面互联互动，缺一不可，任何一个方面的发展变化都会引起其它三方面的一系列转变，如果中间某个环节没有相应变化，城市管理整体即呈现不平衡。譬如现在不少城市街头出现了各具形态的建筑雕塑小品、大面积的绿化精品、靓丽的自动售货机，但是被毁坏的现象普遍相当严重，其中一个主要原因，是城市文化管理（包括思想道德建设和教育科学文化建设）落后于基础设施的建设管理，市民素质落后于物质文明的发展。所以，实现城市管理的整体、全面平衡，必须综合考虑城市管理的各个方面。

第四，城市管理又是一个具体实践的范畴。在具体管理过程中，经常会遇到一些多发的、反复出现的问题，管理一般只具有即时的效应，违法行为被控制后，在短时期内极易回潮。这种具体管理中的动态平衡呈现不同的形态，是千变万化的，用某种固定的管理模式很难根除。如无证设摊，遍布城市的角角落落，分布在每一个时段，流动性极强，管理具有明显的即时性、临时性，管理达到的平衡可能是瞬间的，不平衡立即就会出现，这是时间上的不平衡；或者管理者所在的区域平衡了，但管理者没有覆盖的地区又出现无证设摊现象，在总的管理区域内发生新的不平衡，这是空间上的不平衡。管理实践的时空不平衡性，显示了城市管理动态的平衡过程。

二、城市管理平衡的意义

辩证唯物主义认为，平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件，矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。不平衡与平衡，循环往复，以至无穷，这是事物发展的普遍规律，也是城市管理的必然过程。认识城市管理的这种平衡矛盾，对指导城市管理工作具有十分重要的作用：

一是正确认识城市管理的平衡矛盾，树立管理信心。当前，我国城市快速发展，城市问题也日益严重。由于我国的城市管理出现时间很短，管理理论大多从国外翻译过来，并没有现成的适应社会主义市场经济条件的管理理论，加之计划经济时期形成的管理制度、管理习惯仍然影响着管理工作，面对着不断出现的问题，许多管理者一筹莫展，甚至表现出无可奈何、悲观失望的情绪。正确认识城市管理平衡-不平衡的周期性变化，把目前城市管理的不平衡作为发展的一个环节，以全面、完整、发展的眼光看待暂时的困难，是管理者树立信心，增强信念的重要保障。只有承认城市管理平衡的周期性，才能从失败论、悲观论中摆脱出来，正视城市管理出现的新问题、新动向，寻找新方法，实现新突破。

二是积极探索城市管理平衡矛盾的规律，创新管理理念。城市管理平衡-不平衡的变化是由城市管理诸多矛盾的冲突引起的有规律的运动，尽管有时城市管理变动频繁，显得毫无规则。规律是可以认识的，而且掌握客观规律后，对解决问题具有主观能动性，城市管理也不例外。城市管理的对象主要是普通市民，它所要规范的是市民轻微的违法行为，它引起的矛盾是人民内部矛盾，因此，必须从这个根本性质出发，遵循城市管理发展变化的客观规律，有的放矢地解决管理中不断出现的新问题。改革开放以来，我国的城市管理体制经历了巨大变化，从高度集中逐步向分散、放权、重心下移方向发展，从以行业管理为主逐步过渡"条块结合，以块为主"，从垂直管理到逐步形成"两级政府，三级管理"的基本模式，这条发展变化的主线索，就是依据城市管理根本规律提出的。现在，全国60多个城市正在开展相对集中行政处罚权试点工作，也是城市管理平衡规律的必然要求。

三是学会运用城市管理平衡矛盾的规律，研究新的管理方法。平衡矛盾是一把双刃剑，如果忽视城市管理的矛盾性，片面强调表面的稳定和单一的绩效，有可能使矛盾积累起来，最后发生质变，使管理的体制、机制陷入瘫痪状态；如果正确认识平衡矛盾，合理运用矛盾中的有效成分，则可能透过矛盾现象看到事物的本质，从而找到管理的新方法、新对策。近年来，各地城市管理部门先后提出了经营城市战略思想，市政公用设施市场化运作手段，执法管理中的区域管理水平责任制、街面网络式徒步巡查，管理者与管理对象心灵对应、亲和互动管理等模式，对城市管理已经起了或即将起到积极的作用。

三、城市管理平衡的目标

1、实现相对平衡，有效解决矛盾集中的热点、难点问题。任何平衡都是暂时的。城市管理在基本适应社会经济发展的条件下，管理系统具有自我调节和自我完善的能力，对局部的、暂时的不平衡能及时和有效地调整，使总体平衡得以保持。虽然局部不平衡仍会不断地发生，但城市在相对的平衡中稳定、有序地发展，市民的生活、居住环境得到有效保护。

2、实现综合平衡，推动城市管理水平的提高。一是在城市管理领域中，不同部门间的平衡关系相当复杂，表现形式多种多样，因此，城市管理平衡更鲜明地表现为综合平衡。既要从不同部门在物质、能量和信息的输入与输出关系上比较，又要综合考察不同部门管理的强度、质量和效率，在不同部门之间合理调配管理资源，形成各级、各部门管理合力，达到城市管理总量的平衡，推动城市的协调发展。二是城市的社会管理、经济管理、社区的生态环境管理和基础设施管理四个方面要实现平衡。经济管理、基础设施管理项目短、平、快，容易出成绩，而城市的社会管理，尤其是人的管理，则是一个长期的潜移默化的过程。要坚持物质的管理和精神的管理双管齐下，同步进行，达到平衡的目的。

3、实现宏观平衡，促进经济社会持续、快速、健康发展。城市管理有局部平衡与全局平衡、微观平衡与宏观平衡之分，要注意其特殊的、局部的和微观的方面，维持暂时平衡，但更要重视普遍的、全局的和宏观的方面，使管理始终与经济社会发展的进程相一致。实现宏观平衡包含两层含义：一是管理层级上，层级越高，越追求宏观管理的平衡，某些局部、某些环节上的不平衡，则在全局范围内进行调节；层级越高，宏观调控的手段越多，宏观管理的灵活性越强。反之，层级越低，越注重微观管理的平衡，管理工作具体、细化，管理方法强调可操作性、实践性。所以，要合理划分不同层级的工作职责，使宏观管理与微观管理结合起来，以宏观计划调控微观行为，以微观管理保障宏观目标的落实。二是把城市管理放置在城市政府全部行政行为和市民生活总的环境下，我们发现城市管理行为总是与经济管理行为和市民生活行为分不开，在经济的制约作用下，城市管理保持着与经济发展速度基本一致的强度，管理理念、管理体制、管理措施也与市民的习俗、乡规民约等紧密相关，城市管理不会逾越特定的经济阶段，自我封闭地发展。这就要求城市管理在宏观上有一个总体布局，为防止出现大的问题和不平衡，必须统筹兼顾，保持与经济社会发展步伐的一致性。

4、实现"天人合一"的终极平衡，达到人与自然和谐相处的境界?天人合一"观是中国古代管理哲学的思想基础，它认为人和自然和平相处才能获得美感，才能达到"天地人境界"整体平衡。居住在城市是人类未来的一种基本生存方式，城市化的归途，不是切割人与自然水乳交融的关系，而是经过合理的规划和人性化的建设、管理，营造适宜的"人居环境"，达到人与自然的再次和谐共处。城市管理的最高理想，是通过法治的手段，科学调配城市各种资源，在一个充满人情味的准自然环境中，促进人的价值的完整实现。当前各级政府把城市管理与经济建设等同起来，一并考虑，倡导"城市管理也是生产力"，也要从这个角度来理解，不能片面地理解为一种纯粹的经济行为。对于中国这样一个发展中国家在城市化加速发展阶段，必须意识到发展城市经济不能以破坏城市管理平衡为代价，而是应该把促进人与自然和谐相处作为城市管理的终极目的。

四、达到城市管理平衡的若干对策

1、树立城市管理全过程覆盖的意识。在城市规划、建设和管理三者之中，管理是贯穿始终的。规划、建设的全过程和各个环节，都离不开管理,都要围绕管理的核心地位来展开。所以，必须树立城市管理全过程、全方位覆盖的意识，以此达到管理的平衡。切忌人为割断管理与规划和建设的关系，仅仅把管理看作规划和建设的一种后置手段，甚至作为补充手段来对待。一是树立城市规划和建设即管理的意识。规划和建设是城市管理的首要职能。首先，城市规划对城市建设和发展有着指导、调控和调节的作用，而这种作用是通过城市规划管理来实现的。没有对制订好的规划的严格管理，规划的执行就会变调，规划形同一纸空文，从这个意义上来说，城市规划管理比制订规划更为重要。如有的房地产开发商擅自改变规划绿地的用途，就要靠规划的管理来制约。其次，没有严格的管理，城市建设质量也得不到保证。当前一些建筑工程质量下降，有的楼还没有盖起来就倒塌了；桥还没有通车就出现断裂；高速公路刚准备通车，隔离带的绿化已被破坏；居民住宅建筑偷工减料、质量低劣。这些现象主要根源在于忽视了建设过程本身必不可少的监督管理，把对建设的管理全部后推给管理部门，造成建设管理的空白，给违法分子有机可趁。二是贯彻城市管理提前介入的意识。管理不仅在规划和建设之中，在建设完成之后，而且在规划和建设之前就要贯彻管理的意图，对项目的价值和目的进行周密考虑，在方案中体现管理的要求。一个工程项目，一次城市扩张运动，看似简单的建设，实质是管理起着核心的作用。有的地方工业园区工程规模宏大，圈地一望无际，但杂草丛生，企业屈指可数，是管理意识的缺位；有的乡镇花巨资兴"国际会议中心"、城市广场等形象工程，华而不实，利用率低，耗费巨大，还是管理意识的缺位。所以，在规划和建设之前，就要渗透管理的理念，从而形成全方位、全过程的均衡、协调的管理意识。

2、建立城市平衡型管理的战略性目标。过去，城市管理在制定、实施目标时，主要考虑直接的、暂时的管理效率，是一种效率型管理模式，缺乏从管理内部各种要素、管理者和被管理者双边互动的角度进行平衡研究。最近二十年，城市管理体制几经变迁，分分合合，目前尚未能确立下来，关键也是从效率出发，新设置的部门提高了效率，却忽视了平衡。直到现在，对管理的平衡规律还缺乏足够的重视和研究，条块之间、上下之间、垂直与分级管理之间的平衡关系还没有理顺。对存在的问题，往往是一届政府一个方案，总是拿管理体制开刀，很少从管理体系的深层次，从尽力促进管理平衡、减少波动上去研究。所以，我们迫切需要树立城市建设管理一盘棋的观念，建立大局观、平衡观，不在个别的、局部的地方过多纠缠，而应适应城市发展的现状，使各种管理资源、各类管理部门、各项管理目标协同、平等、均衡发展，努力创建城市平衡型管理的战略性目标。在这个目标体系中，各个城市管理部门分散的管理目标统一到城市政府管理目标上去，城市与乡村、经济与环境、建设与管理、投入与产出、长期与短期、纵向与横向、效率与价值等二元对立因素统一起来，放弃对局部效益的追求，注重目标共同体稳定、健康、平衡的发展。

3、实现城市由"经济型管理"向"社会型管理"的转型。在计划经济体制下，城市管理主要以经济手段对经济部门进行严密的、直接的协调、组织，相对忽视对城市经济社会发展的公共环境的建设和管理，由此形成了绵延几十年的"经济主导型"城市管理模式。这种管理模式的主要特征在于把经济管理、城市管理行政化、企业化，客观上造成了城市经济与城市管理的高度集权，导致了城市管理效率的低下。另外，由于管理是通过行政区域和行政组织进行的，也造成城市管理区域和部门分割，协作的优势无法有效发挥。因此，在市场经济的体制下，要保障城市管理系统稳定、协调和高效运转，城市管理的重心就要转"社会主导型"。在"社会主导型"管理模式中，城市管理被作为一个系统工程来研究，对城市管理经济的、社会的、文化的、乃至生态的各类发展要素综合起来作统筹规划，合理布局，强调有机的统一。同时，突出管理的民主化，强调"使用者参与"，主张城市管理者和管理对象平等地进入城市管理的规划、决策和实施过程，从而促进城市经济与公共环境均衡发展，实"城市的本质就是社会化"的管理原理，喊响"人民城市人民管，管好城市为人民"的口号。

4、积极进行政府城市管理体制配套改革。为了解决城市化进程中不断出现的新问题，近年来，城市政府已经着手进行城市管理体制改革。例如提出经营城市的概念，用市场手段运作市政公用设施，相对集中城市管理行政处罚权等，这些措施对加强城市管理，提高城市管理水平起到了明显的作用。但是，这些改革是零星的、局部的调整，是在原有城市管理体制中进行的，由于利益冲突，在实施过程中受到原有体制的很多掣肘。如相对集中行政处罚权试点工作，调整的是现存的城市管理法律、法规和规章，是将现有体制下的若干支执法队伍集中起来，结果处罚权相对集中在一个部门，而管理权、审批权仍然分散在原有部门，形成处罚权新体制与管理权、审批权老体制并存的局面，出现了新的平衡尚未确立、而旧的不平衡更加强烈的现象，工作联系中出现了许多难以解决的问题。我们认为，城市管理现有的改革措施不能孤立地进行，必须和行政管理体制配套改革。只有全面启动城市管理体制改革，合理集中行政审批和处罚职能，才能使正在进行的改革不至于落入旧的窠臼里，不至于被传统习惯势力所拖垮。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》提出"试点城市要在进行相对集中行政处罚权试点的基础上，对有关行政机关必须保留的管理权、审批权，该归并的下决心归并，该集中的下决心集中，以精简机构，精简人员。其他地方也要按照相对集中行政管理职能的要求设置行政机关，合理调整、配置行政管理职能。"深圳市已经按照国务院要求将行政管理划分为9大职能，由一个或若干个综合部门集中行使。所以，相对集中行政处罚权试点是整个行政管理体制改革的前奏曲，下一步工作的重点，是要在实践的基础上，把整个城市管理体制的综合改革提到议事日程，集中、归并享有管理权、审批权的管理部门，形成二权制衡的态势，最终达到有机平衡。

5、形成政府管理部门合力。现代城市既要有按照各专业管理部门各自活动规律而建立和完善的专业管理，又要有能够反映城市整体利益和长远利益的综合管理。从广义概念来说，几乎所有的城市政府部门都是城市管理部门，它们分别担负城市社会管理、经济管理、社区生态环境管理、基础设施管理四个方面一项或者若干项管理职能，这些管理职能都有自己的特殊规律，管理部门必须按照特殊规律建立专业管理。但这不等于各部门之间割断有机联系，各自为政，自成体系。现代城市管理还必须遵循一些基本原则，如统一规划、投资、建设、管理的原则，追求综合效益原则，保护生态平衡原则等等，要实现这些原则，从宏观角度讲，关键是要树?“小政府、大社会”的理念，合并职能相同部门，撤并交叉部门，还权于社会，放权于基层；从微观角度讲，城市管理部门要摒弃部门利益，"高举一个义、抛弃一个利"，把认识和行动统一到现代管理的低耗高效上来。城市政府一要以目标管理责任书制约各专业部门，二要减少、削弱各部门的经济利益，三要使各部门互相制衡，使一方管理目标成为共同的管理责任。惟其如此，才能形成管理合力。

城市管理平衡关系是一个十分新颖、有理论意义和实践意义的课题，是城市管理这门古老而又常新的学科的重要内容，笔者不揣浅陋之谈，以期引起专家和城管工作者的重视、争鸣，推动城市管理理论向深层次掘进，更好地指导实际工作。