进一步提高城市管理水平――浅议城市管理的市场化

改革开放以来，我国的城市管理取得了长足的进步，市政公用设施管理水平不断提高，城市环境面貌不断改善。然而，由于传统的管理体制和运行机制继续存在，导致城市管理机构过于庞大、效率低下，城市养护市场垄断、缺乏竞争，一定程度上制约了城市管理水平的提高。随着我国市场经济的不断完善，在城市管理中引入市场竞争机制，加快城市养护提高城市管理效率已显得十分迫切。

城市管理观念更新

计划经济体制下的城市管理完全依靠行政机构、行政计划和行政手段，城市建设与城市管理一体化，财政全额拔款、实施集中和垂直管理，即在市建设局下设市政处、路灯处、环卫处、和园林处作为专业管理部门，各处再设基层养护站所，具体负责市政公用设施日常的养护业务，按人头划拔工资、奖金和设备添置费用。这种体制存在以下一些比较明显的弊端：建管一家，自建自管，权力过于集中，缺乏有效监督；管理机构过于庞大，人浮于事，管理成本高，效率低下，缺乏激励机制、难以调动养护队伍和职工积极性，养护质量和管理水平难以提高；城市管理由政府大包大揽，一方面财政负担越来越重；另一方面社会和公众参与城市管理的积极性难以发挥；主管部门被日常事务缠身，疲于应付，无暇顾及城市管理长远和深层次的问题。随着市场经济体制的不断完善和政府职能的转变，要求城市管理从以行政手段为主转向运用行政手段、经济手段和法律手段，城市管理观念也要随之更新。俗话说：三分建、七分管，建设是短期行为、管理是长期行为。当城市作为一个地区政治、经济和文化中心的作用和功能形成以后，管理就成为影响城市发展的主要因素。因此，政府部门要树立“建管并重，以管为主”的城市发展理念；要用经营的意识审视城市管理，通过市场运作城市养护业务，丰富管理水平；要开发利用好城市公共资源，发挥市政公用设施的运行效益，改变城市管理单纯依赖政府投入的局面。

以往，从市民到企业乃至政府本身都习惯性地认为城市管理就是政府的责任，政府承担着城市管理的无限责任。其实，城市管理与每一位市民的工作和生活息息相关，一个城市的环境有赖于城市管理的水平，更有赖于市民的支持和参与以及对全球公共设施的自觉维护。城市管理不仅是政府部门的事情，更是一项动员和组织全社会参与的公共事务。因此，领导者、城市管理者和广大市民都转变观念，形成社会市民共同参与机制，尤其要加强对外来人中的宣传教育，培养他们对城市的认同感、归属感，从而自觉地关爱城市环境，参与到城市管理中来。

深化城市管理体制改革

目前，我们普遍感到城市规划、建设管理的体制依然不顺，表现在：规划滞后，法制不健全；管理主体多元、部门之间职能交叉；投入不足、经费使用不尽合理等，制约了城市管理水平的继续提高。究其原因，城市管理依然延续计划经济时代的管理体制和运行机制，是计划经济体制的最后一个堡垒，已到非改不可的地步。根据我们近几年来的探索和实践，认为必须按现代城市管理的要求，构建规划、建设、管理养护、执法相互分离，各司其职，互为制约的城市管理新体系：

1、规划。由市规划部门牵头，会同计划、财政、建设等部门，以城市总体规划为依据制定市政公用设施建设规划，广泛征求市民意见，报市人大和市政府批准，实行科学、民主决策，坚决杜绝长官意志和拍脑袋工程。

2、建设。成立市政府投资建设工程管理中心，负责市政建设的统一实施，由市建设部门负责监管。

3、管理。按“建管分离”的原则。优化整合现有的城市管理部门，将现在分散的市政、路灯、园林、环卫、供水、排水、燃气、公交等部门合在一起，统一组建市城市管理局。

4、养护。加快养护单位改制工作，按“管养分离”原则，对仍属事业单位的市、路灯、园林和环卫等基层养护站所实行“事改企”改革，使其成为专业养护公司，通过公开竞投取得养护任务，真正实现“以费养事”，以合同关系、经济手段促进养护提高管理水平，降低养护成本。

5、执法。城管执法与公安执法有一定程度的相似：执法过程带有强制性，不可避免要与被执法者发生利益冲突；执法工作突击性强，任务繁重，人员调动频繁，具有一定的危险性，必须实行高度统一的指挥调度。因此建议城管执法参考公安管理模式，实行垂直管理，以保证执法的公平、高效。

城市养护业务全面推向市场

按市场经济的游戏规则，凡是市场能做好的事情，就让市场去做，以降低成本、提高效率。城市养护完全可以通过市场竞争公开招标选择养护队伍去实施，没有必要继续按事业单位模式养着庞大的养护队伍，城市政府应尽快完成由市政公用设施产品和服务的直接供应者到监督者的角色转换。

据了解，各地的养护单位“事改企”工作仍在探索中，尚未能全面铺开，主要有几个共性问题亟待解决：

1、改革成本。从短期看，实施改革政府财政压力较大，但从长远来看，改革成本可以通过养护业务推向市场、降低养护成本来回收。此外，制定改革政策要充分考虑养护单位是非营利性事业单位、从事社会公益事业的现状，不能简单套用企业产权转让的做法，宜采取内部改制，给予资产打折、特许经营权等政策优惠，从而鼓励职工积极参与改制，达到稳定养护工作、减轻政府现金补偿支付压力的目的。

2、人员安置。市政、路灯、园林和环卫等养护单位的职工由于长期露天作业，深受粉尘、废气之豁，这些职工衰老早、职工病较常见，很多职工家庭经济还很困难，他们属于我们社会的弱势群体，对改革存有较多顾虑。实施“事改企”，要切实做好原有职工的安置和思想工作，必须按国家有关政策实行养老、失业医疗和社会保险统筹。新组建的养护企业原则上要尽是吸收原有职工；符合条件的应允许提前退休；确需解除劳动关系的，要按规定给予经济补偿。

3、市场培育。城市养护业务市场化是一循序渐进的过程，在改革中尤其要注意市场的培育。养护单位“事改企”后要严格按《公司法》运作，政府继续给予政策扶持，推动其成长。同时，政府要制定逐步开放养护市场的计划，精心培育更多的市场主体：鼓励社会组建专业养护公司；鼓励物业管理企业参与市政公用设施养护，从而确保公平竞争、竞争，把城市养护业务市场化经营引上健康、有序的轨道。

4、后续管理。养护市场开放以后，政府要加强后续管理和监督工作。一是要把好市场准入关，加强养护公司的资质管理并形成年审制，从源头上保障城市养护业务；二是制定科学的市政维护、绿化养护、环卫保洁等作业定额标准，作为具体业务招投标的评定依据，杜绝由恶性竞争引发的挤压性经营行为；三是制定养护质量检查验收标准和经费支付办法，用经济手段保证养护质量。

开发利用好城市公共资源

在市经济体制下，如何开发、利用好城市公共资源，为增加城市管理经费开辟新的渠道，达到“以城养城，以城兴城”、走可持续发展道路，这是一个全新的课题。

1、明确经营主体。城市公共资源的内涵非常丰富，主要是由政府长期投资建设所形成的市政公用设施等有形资产及以其为载体的无形资产，包括市政公用设施的使用权、冠名权、经营权、广告权等相关收益。由于城市公共资源分布在整个城区，涉及管理部门较多，政府必须明确一个强有力的部门来统筹开发经营活动，以保证集中收益专项用于城市管理。

2、正确处理好经营与管理的关系。城市公共资源开发利用和城市管理是辩证统一的关系，两者相辅相成，相互促进。只有管理好城市，才能提升城市公共资源价值；反过来，只有开发利用好城市公共资源，才能为进一步提高城市管理水平提供坚实的保障。因此，在城市公共资源开发利用中，要警惕收费不管理等掠夺性经营倾向，这将导致城市公共资源的衰竭，城市景观的破坏，直至损害一个城市的良好形象。

改革，走向市场，是城市管理大势所趋，我们要按市场经济体制的要求，结合城市的具体情况，有计划、有步骤、积极稳妥地推进城市管理市场化，建立统一开放、竞争有序的城市管理市场体系和运行机制。