论改革开放三十年及农村土地改革、土地纠纷案件的审理

一、改革开放三十年

为什么我们要纪念改革开放三十周年？这与党在三十年前召开的一次重要会议有密切关系。一九七八年十二月十八日至二十二日，中国共产党召开了党的十一届三中全会，吹响了改革开放的号角。

首先，我们来看一看改革开放的历史前提。任何事情的发展，都有着自己的前因后果。中国的改革开放，也有其客观的历史前提。中国的新民主主义革命的胜利和社会主义制度的确立为改革开放奠定了基础。中国的新民主主义革命分这样的几个阶段，第一、党领导和推动的一九二四至一九二七年轰轰烈烈的第一次大革命；第二、党独立领导的一九二七至一九三七年的土地革命战争；第三、党胜利领导了一九三七至一九四五年的中国抗日战争；第四、党成功领导了一九四六年至一九四九年的解放战争。一九四九年十月一日，新中国诞生，到一九五六年，社会主义改造的完成，标志着几千年来遗留下来的剥削制度在中国彻底废除了，中国的劳苦大众真正成为国家的主人；社会主义制度在中国正式确立，中国进入社会主义初级阶段。

其次，社会主义建设的经验教训为改革开放提出了现实的必要性。这个时期可以细化为三个阶段：第一阶段，一九五六年至一九六六年，十年的曲折发展阶段。这一阶段工业有较大发展，建立了具有相当规模的独立的工业体系和国民经济体系；农业总产值增长百分之二十四，粮食产品增长百分之十一，棉花产量增长百分之六十一点七，科学技术也取得显著的成绩。一九六四年十月十六日，成功爆炸了中国的第一颗原子弹。到一九六六年，共爆炸了五颗原子弹。一九六七年六月十四日，爆炸氢弹成功。前后只用了三年的时间，我们就完成了由原子弹到氢弹的路。一九六五年，我国还首先完成了人工合成牛胰岛素结晶，在世界上处于领先水平；文化教育事业发展迅速；党和国家在实践中积累了领导社会主义建设的重要经验。毛泽东在一九五六年发表了《论十大关系》、在一九五七年又发表了《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的文章。在这一时期还涌现了大批英雄人物和先进集体。第二阶段，一九六六年至一九七六年的十年动荡阶段。一场长达十年，给党和人民造成严重灾难的“文化大革命”就发生在这一时期。这场“文化大革命”是毛泽东同志亲自领导和发动的。那么，毛泽东为什么要发动这场“文化大革命”呢？其出发点是为了防止资本主义复辟，维护党的纯洁性和寻求中国自己的建设社会主义的道路。但他对党和国家的政治状况的错误估计这时已经发展到相当严重的程度，认为党中央出了修正主义，党和国家面临资本主义复辟的现实危险，必须要采取断然措施，公开地、全面地、由下而上地发动群众，才能揭露党和国家生活中的阴暗面，把所谓被“资本主义篡夺了的权力”夺回来。同时，我们也要看到，十年“文革”中，虽然错误是主流，但是，经济建设仍然取得一定进步；科学技术取得若干重要成就，包括成功地进行了导弹核武器发射试验，发射了第一颗人造地球卫星。农业科学家袁隆平在一九七二年育成一代籼型杂交水稻，为我国的粮食生产作出重大贡献。七十年代初，我国在联合国的一切合法权利得到恢复。第三阶段，一九七六年至一九七八年的徘徊阶段，这一阶段，“四人帮”反革命集团被粉碎。一些深层次的大是大非问题摆在了新的党中央面前，如“文化大革命”的深层原因何在？毛泽东的功过如何评价？毛泽东思想是否包括毛泽东晚年的错误？“文化大革命”应任何定论？邓小平能不能复出？然而，当时的中央主要领导人却没有从“文革”思维中走出来。一九七七年一月，华国锋在其讲话提纲中明确地提出了“两个凡是”，即“凡是毛主席作出的决策，我们都坚决维护；凡是毛主席的指示，我们都始终不渝地遵循。”在理论上仍然坚持“无产阶级专政下继续的革命”。这样就没有取得在思想上拨乱反正的应有效果，阻滞了恢复老干部（包括邓小平）的工作、平反冤假错案（包括天安门事件）的进程。一九七七年八月，中共十一次代表大会在北京召开。这次大会的主要成绩在于，宣告了“文化大革命”的结束，重申了必须调动党内外、国内外一切积极因素，团结一切可以团结的力量，为在本世纪内把我国建设成为伟大的社会主义的现代化强国而奋斗是中国共产党在新时期的根本任务。但是，大会仍然赞扬“文化大革命”，仍然把“无产阶级专政下继续的革命”的理论说成是“当代马克思主义最重要的成果”，仍然坚持“以阶级斗争为纲”。这一阶段还制造了新的个人崇拜，在经济上急于求成。但是在这两年中，某些方面还是有发展的，发展的原因有两个：1、一九七七年七月中共十届三中全会恢复了邓小平党内外的一切职务，邓小平的复出后，对科技文化事业进行了整顿。一九七七年恢复了在“文革”中被废弃的高考制度；一九七八年三月在北京隆重召开了全国科学大会，小平同志提出了“科学技术是生产力”的英明论断，同时，“尊重知识，尊重人才”，也被提了出来。2、进行了真理标准问题的大讨论。肯定了“实践是检验真理的唯一标准”，否定了“两个凡是”的错误观点。这为党的十一届三中全会的召开、改革开放的启动奠定了坚实的思想基础。

党的十七大报告指出，一九七八年，党召开具有重大历史意义的十一届三中全会，开启了改革开放的历史新时期。所以说党的十一届三中全会是我国改革开放的标志。它有这样几方面的意义：1、这次全会实现了思想路线的拨乱反正。批判了“两个凡是”的错误方针，高度评价了关于真理标准问题的讨论，确定了解放思想、开动脑筋、实事求是的思想路线。2、这次全会实现了政治路线的拨乱反正。果断地停止使用“以阶级斗争为纲”和“无产阶级专政下继续的革命”的口号，把工作重点转移到社会主义现代化建设上，并且提出了对党和国家各个方面的工作进行改革的任务。3、这次全会实现了组织路线的拨乱反正。4、这次全会开始了系统地清理重大历史是非的拨乱反正。通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。5、这次全会提出了在纠正历史错误的时候要正确对待毛泽东的历史地位和毛泽东思想科学体系的根本方针。对毛泽东的功与过“三七”开。6、这次全会恢复了党的民主集中制传统。7、这次全会作出了实行改革开放的新决策。以经济建设为中心。8、这次全会启动了农村改革的新进程。全会认为，全党目前必须集中精力把农业尽快搞上去。全会通过的经重大修改的农业决议，虽然不能完全摆脱“左”的思想束缚，还写上了“不许包产到户”，但总的精神是解放思想，实事求是，是放宽政策，搞活经济。所以总的作用，还是启动了改革。

二、农村改革的展开及深化

农村改革三十年，我们迈出了三大步：第一步，实行以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革；第二步，实行以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革；第三步，实行以促进农村上层建筑改革为核心的农村综合改革。二○○八年十月十二日，十七届三中全会又作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。我国的农村改革进入了一个新的时期。这些改革始终贯穿一条红线，那就是保障农民的物质利益、维护农民的民主权利、解放和发展生产力。

农村改革的起步是艰难的。它起始于安徽凤阳小岗村。一九七八年底，安徽凤阳小岗村十八户农民的“大包干”，成为中国改革的一个起点，更是中国农村改革的起点。一九七八年以前，安徽省凤阳县小岗村和全国农村一样，实行“三级所有，队为基础”的人民公社制度。由于农民缺乏积极性，整个村年粮食的产量徘徊在三万斤左右，每个人一年只分得一百多斤粮食，根本不够吃。解决温饱成了村民需要思考的问题。一九七八年底，小岗村十八户不想饿死的农民在生产队队长严俊昌的带领下，一起赌咒发誓，秘密签下分田到户的“生死契约”，搞了一个“大包干”。单干后，当年就收了十八万斤粮食。结果事情还是被传了出去，被层层上报到了当时的省委书记万里那里。他经过调查了解，对小岗村“单干”的农民说了一句话：“我批你干三年”。后来邓小平同志对这样的“包产到户”责任制作了肯定。小岗村的做法为全国农村改革提供了现实路径和基本经验。

我国农村改革经历了这么样的四个历程：1、从一九七八年党的十一届三中全会的召开到一九八四年，是农村改革的第一阶段。这一阶段农村改革的重点是结束过去的人民公社的经济体制，实行家庭联产承包责任制，即在坚持土地、大型农具和水利设施集体所有的基础上，实行土地所有权和经营权的分离，以家庭承包经营为基础，统一经营和分散经营相结合（党的十七届三中全会《决定》所提到的“统分结合”）。把农户的物质利益和生产成果紧密联系起来。全国农村形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。2、从一九八四年党的十二届三中全会的召开到一九九二年初邓小平同志发表《南巡谈话》或者说党的十四大是农村改革的第二阶段。这一阶段，农村改革的重点是推行农产品流通体制改革，调整农业产业结构和发展乡镇企业。其实质是从计划经济体制转变到市场经济体制上来。此阶段值得特别关注的事件是，从一九八二年到一九八六年，中央每年都搞一个中央一号文件，被胡耀邦同志称为“战略性文件”。它总结和吸收亿万农民群众在实践中创造出来的改革经验，然后把它转化成为党在农村的基本政策，以此推动我国农村改革向纵深不断发展。这是八十年代中国经济增长的第一个黄金时期。3、从一九九二年十月党的十四大召开到二○○二年十月召开党的十六大前，是农村改革的第三个阶段。这一阶段，农村改革的重点是稳定土地承包关系，减轻农民负担，深化粮食流通体制改革，推进乡镇企业转变经营机制，发展农业产业化经营，初步形成了以家庭承包经营为基础，以农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系为支撑的农业经济体制。（粮食“吃不了，存不下，卖不掉”、“民工潮”、“农民真穷，农村真苦，农业真危险”。）4、党的十六大以来至党的十七届三中全会，是农村改革的第四个阶段。这一阶段，农村改革的重点是建设“生产发展，生活富裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的社会主义新农村。党的十六大以来，新一届中央领导集体对解决“三农”（农业、农村、农民）问题重视程度最高，改革力度最大，投入资金最多效果最显著，由此迎来了我国农业发展的又一个黄金时期。党中央提出了“统筹城乡经济社会发展”的重要战略指导思想，使多年来一直处于僵局之中的“三农”问题提升到国家宏观经济层面来解决。这标志着我国农村改革进入了一个以调整国民收入分配关系为核心的重大历史转变时期。从二○○三年起，在全国范围内推开农村税费改革试点工作。并且提出了“多予、少取、放活”的六字方针和“工业反哺农业，城市支持农村”的基本政策。强调要“建设社会主义新农村”、“构建社会主义和谐社会”。从二○○四年以来，中央又连续制定了五个“一号文件”，指导农村工作。财政对农村的支持年年增加。（减免农村中小学义务教育学杂费、推进农村新型合作医疗制度改革、建立农村最低生活保障制度、试行农民养老保险制度）。目前农村存在的问题，农业稳定发展难度大，农资高价位运行，农业转移就业空间尚待开拓。农民收入仍然低于城镇居民的收入增长速度，城乡居民收入增长的相对和绝对差距仍在扩大（二元结构）。

总之，农村改革是我国其他各项改革的缘起，也是改革比较成功的方面。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“一九七八年，党的十一届三中全会作出把党和国家工作重心转移到经济建设上来，实行改革开放的历史性决策。我们党全面把握国内外发展大局，尊重农民首创精神，率先在农村发起改革，并以磅礴之势推向全国，领导人民谱写了改革发展的壮丽史诗。”《决定》还认为：“农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。”

三、涉及农村土地承包的法律问题

党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式，流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地的用途，不得损害农民土地承包权益。

我国二○○二年八月二十九日第九届全国人大常委会第二十九次会议通过的，二○○三年三月一日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当包方备案。”

1、关于转包转包是指农户将享有承包经营权的土地之部分或全部转让给第三人从事农业经营，承包方与发包方仍按原合同履行权利义务。在家庭承包的情形下，承包方保留物权性质的土地承包经营权，将土地承包经营权的部分权能转移给第三人。第三人取得的不是物权性质的土地承包经营权，只是其中的部分权能，主要包括占有权、使用权、和收益权。承包方与发包方之间的权利义务不变。转包关系可以视为单纯的债的关系。转包是目前主要的土地承包经营权流转的形式之一。在实践中转包有两种情形：第一种是委托转包，即农户将部分或全部承包土地委托村集体经济组织转包给第三人经营，由第三人来履行承包合同。这种转包比较规范，大多数有书面合同，接受转包的一般是外来人口或者本地的种田大户。但这种方式在实践中很少见。第二种是自行转包，承包方把自己承包土地的部分或全部，以一定的条件发包给第三人，由第三人向承包方履行合同，再由承包方向发包方履行合同。这种方式比较多见。有时近似代耕。一般是口头约定，很少有书面合同。

2、关于出租即承包方以一定的代价将部分或全部承包土地租赁给第三人使用。在家庭承包的情形下，承租人取得的不是物权性质的土地承包经营权，而是债权性质的租赁权。承包土地出租以后，承包方与发包方的承包关系不变，承包方仍然要按照合同履行义务。出租是最常见的土地承包经营权流转方式。由于土地投入多，收益少，农民又不愿意放弃土地，在有了教稳定的非农业收入后，一般倾向于将土地交给他人代耕或者出租给他人。

3、关于互换互换即土地承包经营权人将所享有的不同地块的土地承包经营权进行调换（本地俗称换地）。这种方式属于物权的转让，仅存在与家庭承包经营中。一方丧失了原有土地上的土地经营权，同时获得了另一方原来享有的土地承包经营权。家庭承包由于是按每户人口平均分配土地，为了实现公平、减少纠纷，（将肥地、瘦地搭配或将远地、近地搭配）经常采取抓阄方式分配土地，土地的细碎化不可避免。许多农民取得承包经营权的土地不是完整连在一起的，一户往往拥有多块土地。为了各自需要和耕种管理方便，同一集体经济组织中的农民便互换土地。在实践中，农民互换土地很少向发包方备案，而且都是私下采取口头方式达成协议。通过互换方式，使得原来分散的土地集中起来，便于农民对自己的土地进行管理和发展较大规模的种植业。

4、关于转让在家庭承包的情形下，土地承包经营权的转让同时发生合同主体变更和物权转让的效果，承包方将自己享有的部分或全部土地上的承包经营权转让给第三人，受让人在成为土地承包合同主体的同时，依法取得部分或全部受让土地承包经营权。而在其他方式承包的情形下，土地承包经营权的转让仅是债权债务的概括转移，受让人成为土地承包合同的主体，享有债权性质的土地承包经营权。转让是较少采用的一种土地流转方式。应该说，大部分地区特别是经济落后地区的农民不愿意采取转让的方式，因为在他们的认识中，这相当于放弃自己的土地，在非农收入不稳定和农村普遍缺乏社会保障措施的情况下，农民如果不是出于无奈，是不会作此选择的。那些外出打工的农民，即使现在已经生活在城市中，也大多不具有融入城市的能力，他们认为，自己总有一天要回到家乡，那时土地就是保障自己生存的手段。所以，土地承包经营权的转让市场并不活跃。

5、关于股份合作（入股）股份合作即承包方之间为发展农业经济，自愿联合将土地承包经营权入股，组成股份合作制农业企业。土地由企业统一经营，农户作为股东，既可以按股分红，又可以通过劳动取得收入。在经济比较发达的地区，从事非农业的农民日益增多，考虑到要为将来留条后路，他们既不愿意采取转让方式，又可能无暇经营土地。于是，这种有集体经济组织、有经济实力的大户或投资于实业的工商企业发起，农户以土地使用权作价入股，按照自愿原则组成的利益共享、风险共担的股份合作制农业企业应运而生。这是一种比较新颖的方式，仅存在于经济发达地区，主要靠政府引导，农户自发进行的很少。一般只有那些从事花卉、烟草等经济作物种植的农户才采用这种方式。

另外，再简单地提一下几个概念。1、关于返租倒包即集体经济组织以一定条件把已经承包给农户的土地收回再承包给种田大户或者出租给其他单位或个人，从事农业经营。这是各地比较广泛采用的一种土地流转方式，对实现农村土地的规模化经营有一定的积极意义。但这是一种不合法的、国家命令禁止的一种方式。2、抵押我国法律明确规定，土地使用权不得抵押。现实中也很少有人用土地使用权作抵押。但是，目前随着林权制度改革，林权的抵押非常活跃，各地政府部门予以支持，形成了比较成熟的市场。3、代耕代耕是承包方将其承包的土地委托给第三人暂时代为经营的行为。《土地承包法》“土地承包经营的流转”一节中有规定。代耕合同属于委托合同，承包方委托第三人为其耕种土地，第三人提供劳务，并不涉及原承包合同权利义务的转移。因此，严格说来，代耕不属于土地承包经营权的流转。

（孙华卫）